아이가 사라진다···‘인구절벽’ 속 살아남은 지자체들 [스페셜리포트]

0.7명.

올 2분기 합계출산율 수치다.

통계청이 지난 8월 말 발표한 ‘6월 인구동향’을 보면, 지난 2분기 합계출산율은 0.7명으로 1년 전보다 0.05명 줄었다. 합계출산율은 가임기 여성(15~49세) 1명이 가임 기간(15~49세) 동안 낳을 것으로 예상되는 평균 출생아 수를 뜻한다. 0.7명은 통계당국도 충격적인 숫자로 받아들인다. 이는 분기 기준 역대 최저치다. 지난해 4분기에도 0.7명을 기록한 적 있다. 연간 기준 합계출산율은 지난해 0.78명으로 이 또한 역대 최저치다. 출산율은 계절성이 강해 통상 하반기로 갈수록 출생아 수가 줄어든다. 이를 감안하면 올해 연간 기준 합계출산율은 0.7명마저도 위태롭다는 의미다. 우리나라 연간 합계출산율은 1984년(1.74명)부터 2017년(1.05명)까지 1명대를 유지하다 2018년(0.98명) 처음 1명 아래로 내려온 뒤 매년 최저치를 갈아치우고 있다.

그러나 전국 지자체별로 들여다보면 출산율은 천양지차다. 역대급 인구절벽이 이어지는 가운데 출산율이 전국 평균치를 훌쩍 웃도는 지자체가 적지 않은 것도 사실이다. 17개 시도 가운데 서울이 0.5명대로 전국 꼴찌인 반면, 전남 영광군을 비롯해 일부 지자체에서는 출산율 1.5~1.8명대를 기록했다. 통계 착시에 따른 왜곡 효과가 분명히 존재하지만, 그럼에도 시사점은 적지 않다고 전문가들은 조언한다. 이런 지자체를 들여다보면 지역 공동체 기반 다문화 가정과 육아에 대한 섬세한 지원, 기업 유치에 따른 일자리 환경 개선, 상대적으로 안정적이고 여유로운 환경 등의 공통점을 짚을 수 있다. 출산율이 도드라지는 지자체의 비결과 한계를 함께 돌아본다.

영광군 출산율 전국 1위

파격적인 현금 지원

대한민국은 저출산 쇼크로 초비상이다. 우리나라 합계출산율은 0.7명대로 매년 출생 통계 작성(1970년) 이래 최저치를 기록 중이다. 대부분 시군구에서 출생률이 급감했지만 유독 높은 출산율로 주목받는 지역이 몇 있다.

시군구 합계출산율 전국 1위는 전남 영광군으로 1.8명을 기록했다. 전국 합계출산율의 2배를 웃돈다. 서울에서 300㎞ 떨어진 곳에 위치한 이곳은 4년째 전국 지방자치단체 출산율 1위를 기록하고 있다.

영광군 이전 출산율 1위는 전남 해남군이다. 해남군은 2012년 합계출산율 1위에 오른 뒤 7년간 선두를 지켰다. 2017년에는 합계출산율 2.1명으로 전국에서 유일하게 출산율 ‘2명’ 허들을 넘어 주목받았다. 2016년에는 보건복지부 ‘인구의 날’ 기념식에서 대통령상을 받았다. 해남군의 지난해 합계출산율은 1.04명으로 내려앉았지만 여전히 전국 평균 0.78명보다는 높다.

이들 지자체 외에도 임실·군위·의성·양구 등에서 1.4~1.5명대의 합계출산율 분포를 보였다.

영광군의 높은 출산율에 큰 영향을 미치는 요인으로는 파격적인 현금 지원이 꼽힌다. 영광군은 자녀가 태어나면 직접적인 금전 지원을 쏟아낸다. 첫째 아이 출산 시 500만원, 둘째는 1200만원, 셋째~다섯째는 3000만원, 여섯째 이상부터는 3500만원을 지급한다. 아이가 세 명이면 4700만원을 받는 셈이다. 이뿐 아니다. 임신부 교통카드로 30만원을 제공하고 아이가 태어나면 첫 만남 이용권을 출생아당 200만원 지급한다. 출산 축하 용품 구입비로 30만원을 또 준다. 다둥이 가정은 육아 용품 구입비 50만원을 받는다. 아빠에게도 육아휴직 장려금 명목으로 월 50만원씩 6개월을 지급한다. 결혼만 해도 결혼 장려금으로 500만원을 준다. 신혼부부는 전세대출 이자에 대해 월 최고 15만원씩 최대 3년을 지원받는다.

직접적인 현금 지원은 지속 가능한 저출산 대책의 해법은 못 된다. 출산을 독려하려 당장 현금을 살포하더라도 예산 형편이 열악한 지자체 사정상 현금 지원이 줄어들면 다시 출산율이 떨어질 수 있다. 더 많은 지원금을 받기 위해 지역 도내 다른 시, 군을 오가며 이사를 하고 아이를 낳는 경우도 적지 않다.

이들 지자체의 높은 출산율에는 통계 착시가 존재하는 측면도 있다. 합계출산율은 현재 출산 수준이 지속된다는 가정 아래 15세에 해당하는 한 여성이 가임 기간이 끝나는 49세까지 출산할 것으로 예상되는 평균 출생아 수로 정의된다. 5세 간격 연령집단별 출산율 자료를 토대로 합계출산율이 산출된다. 즉, 분모에 해당하는 15~49세 가임 여성 인구수가 적다면 다른 지역과 출생아가 동일하더라도 합계출산율은 높게 나타난다.

지난해 합계출산율은 0.78명으로 역대 최저치를 기록했다. 사진은 한적한 서울 시내 한 병원의 신생아실. (매경DB)

출산율 1위 비결은

일자리·다문화·육아 지원

그럼에도 이들 지역에서 읽을 수 있는 저출산 정책의 함의가 적지 않다고 전문가들은 입을 모은다. 이들 지자체가 군 단위로 모집단 자체의 규모가 작고 통계 착시에 따른 왜곡 효과가 있다지만, 그럼에도 전국 평균을 훌쩍 웃도는 출산율을 수년간 유지하고 있다는 점에서 이를 마냥 폄하해선 안 된다는 주장이다.

이들 지자체에는 몇 가지 공통적인 키워드를 엿볼 수 있다.

첫째는 인근 지역 대비 상대적으로 풍부한 일자리다. 인구 5만여명 영광군은 원전(한빛원전)과 굴비 산업 등이 발달해 있다. 원전뿐 아니라 굴비 산업과 관련한 법인 사업체만 450여개에 이른다. 영광군은 국내 천일염 2위 생산지기도 하다. 전기차 산업을 중심으로 대마산업단지도 조성됐다. 서해안고속도로 개통 이후 수도권과 접근성이 개선되면서 대마산업단지에 입주하겠다는 기업도 늘었다. 영광군에 따르면 대마산업단지에 35개 기업이 들어와 500개 넘는 일자리가 만들어졌다.

경기도 평택도 비슷한 사례다. 지난해 경기도 합계출산율은 전년 대비 1.6% 감소한 0.84명에 그쳤으나 평택시 합계출산율은 이 기간 0.3% 증가한 1.03명을 기록했다. 이는 전국 평균보다 32%, 경기도 평균 대비 23% 높은 수준이다. 인구 50만명 이상 기초 지자체 가운데 합계출산율 1명 이상을 유지한 곳은 평택이 유일하다.

이는 삼성전자 평택캠퍼스 효과가 크다는 게 평택시를 비롯한 관계자들의 공통된 진단이다. 삼성전자는 2017년 6월 평택캠퍼스 1라인(P1) 첫 양산을 시작한 데 이어 2020년 2라인, 2023년 3라인을 잇따라 준공했다. 현재 이곳에는 D램, 낸드플래시, 파운드리 등 대규모 반도체 생산 기지가 조성돼 있다. 삼성전자는 이곳에 최소 180조원을 들여 총 6개 생산라인을 갖춘다. 덕분에 평택시는 반도체 도시로 탈바꿈하면서 산업 구조가 확 변했다. 평택시 사업체 수는 2019년까지만 해도 4만개를 밑돌았지만 2021년 6만910개로 급증했다. 2015년 410조원이었던 평택시 지역명목총소득도 2021년 558조원으로 6년간 36% 증가했다. 일자리와 소득 증가 선순환이 출산율과 인구 증가로 이어졌다는 게 전문가들의 일치된 견해다.

그러나 일자리만으로 출산율 증가를 모두 설명할 수는 없다. 일자리가 출산율 증가의 핵심 원인이라면 서울과 수도권은 물론, 공공기관이 이전한 주요 혁신도시의 저조한 출산율을 제대로 설명할 수 없다. 전문가들은 지역 공동체 활성화와 다문화 가정과 육아에 대한 섬세한 지원, 상대적으로 안정적이고 여유로운 환경 등의 요인과 풍족한 일자리 환경이 맞물려 차별적인 출산율을 만들어냈다고 입을 모은다.

영광군의 경우 다문화 가정 자녀 성장 지원을 위한 별도 프로그램이나 공동 육아 나눔터 등 지역 공동체 활성화를 위한 다양한 지원책을 시행 중이다. 다문화 가족 만 5~12세 아동을 대상으로 학습 능력 향상을 위한 맞춤 교육 지원뿐 아니라 심리·정서 지원 프로그램도 시행 중이다. 공동 육아 나눔터는 만 18세 미만 자녀를 둔 가족이라면 누구나 참여할 수 있다. 부모들의 소통 공간을 제공하는가 하면 모든 부모는 자녀 돌봄 서비스, 품앗이 활동, 각종 프로그램 운영 등의 혜택을 누릴 수 있다. 강원 양구군도 비슷한 경우다. 양구군에는 일본·베트남 등 12개국 결혼 이민자 167명이 살고 있다. 양구군은 이들을 대상으로 결혼 이민자 사회 참여 프로그램을 포함해 출산 장려 지원금, 출생아 건강보험, 공공 산후조리원, 초등 돌봄 교실 연장 운영, 가족센터 운영 등 다양한 임신·출산·육아 정책 패키지를 시행하고 있다.

군 단위에서는 ‘인구 소멸’이 막연한 위협이 아니라 행정 단위 소멸과 직결되는 실체적인 위협이다. 이 때문에 국가 단위에서는 이민과 다문화 가정에 대해 배타적인 인식이 아직 뿌리 깊지만 ‘인구절벽’이라는 절체절명 위기에 부닥친 소규모 지자체에선 다문화 가정을 지역 공동체 일원으로 포용하는 데 필사적일 수밖에 없다는 게 전문가 진단이다.

합계출산율만으로 한계

민간 참여 늘려 인구담론 고도화

그러나 영광군을 비롯한 일부 지자체 사례 역시 한계점은 존재한다. 이들 지역은 합계출산율은 높지만 인구가 감소하는 얼핏 이해하기 힘든 상황에 처했다. 전남은 상대적으로 합계출산율이 높은 영광군 등이 속했지만 전국에서 노령화지수가 가장 높고 지자체 가운데 가장 먼저 소멸될 위기에 처했다(감사원).

합계출산율이 높다고 인구가 증가하지 않는다는 점은 관련 통계로도 확인된다. 통계청이 발간한 ‘통계플러스 봄호’에 실린 ‘인구 감소 지역의 출산 관련 지표 특성 분석과 함의’ 보고서에 따르면 2000~2020년 시·군·구 단위 평균 합계출산율 상위 25% 이내 지역 가운데 인구 규모가 감소한 곳은 총 36곳으로 집계됐다. 지역별로 보면 2015년 기준 인구 감소 지역 중 합계출산율 상위 5개 지역(전남 보성·강진·해남·장성·완도) 인구는 2000년에서 2020년 사이에 총 9만7650명 감소(자연적·사회적 증감)했다. 즉, 합계출산율과 인구 규모 간 상관관계는 매우 낮다는 해석이 가능하다. 단기적으로는 일부 지자체 합계출산율이 전국 평균 대비 높더라도 고령화에 따른 자연적 감소나 더 나은 교육 환경 선호, 도농 격차 심화에 따른 사회적 감소 등의 요인이 복합적으로 작용하면서 장기적으로는 인구 감소로 이어진 결과다. 또, 이들 지역은 합계출산율과 실제 출생아 수 간 상관관계가 다른 지역보다 상대적으로 낮았다. 15~49세 가임 여성 중에서도 고령 여성 비율이 높아 첫째를 낳은 후 둘째, 셋째 등 다자녀 출산으로 이어지기 힘든 탓이다.

지자체마다 출산을 장려하기 위한 다양한 정책을 내고 있다. 사진은 서울 시내 한 구청에 설치된 출생 축하 용품 안내문. (연합뉴스)

수도권으로 시선을 돌려도 첫 자녀 출산에 주력하는 현행 합계출산율 제고 정책만으로는 한계가 명확하다. 2022년 출생 통계에 따르면 지난해 출생아는 24만9000명으로 2021년보다 만 명 이상 줄었다. 세부적으로 보면 예상외로 첫째 아이는 전년보다 8000명(5.6%) 늘었으나 둘째나 셋째가 크게 감소해 전체 출생아 수를 낮췄다. 높은 주거비와 교육비 등으로 대부분 맞벌이를 하는 수도권 양육 환경에서 ‘둘째는 무리’라는 인식이 확산하면서 다자녀 가구가 급감한 결과다. 실제 다자녀 비중이 낮은 하위 10개군 가운데 서울이 9곳을 차지했다. 서울에서도 맞벌이 부부 비중이 높은 마포구는 셋째 이상 출생아 비중이 2.2%에 그쳤다.

이 때문에 합계출산율을 늘리는 데 주력하는 현 저출산 정책의 협소한 패러다임이 바뀌어야 한다는 주장이 드세다. 국회 인구위기특별위원회 간사를 맡고 있는 최종윤 더불어민주당 의원은 “지방의 인구 문제는 출산율이 아니라 ‘인구 유출과 유입 등’ 인구 이동과 구조 변화에 있다”며 “단순 합계출산율만 놓고 지자체 인구 동태를 파악·분석하고, 인구 정책 효과를 평가하는 것은 충분하지 않다”고 진단했다. 장인수 한국보건사회연구원 부연구위원은 “합계출산율만으로는 지역 출산력 특성과 인구 동태를 정교하게 파악하기 힘든 측면이 있다”고 지적했다.

이에 전문가들은 저출산 문제를 국가 주도의 단편적인 차원에서 접근할 게 아니라, 중앙 정부는 물론 지자체, 기업, 개인 등 다자간 이해관계를 모두 포섭하도록 패러다임을 바꿔야 한다는 주장을 편다. 기업은 일자리 제공에 주력하고 중앙 정부는 예산 지원을 총괄하는 한편, 지자체는 지역 공동체 중심의 ‘로컬리즘’을 기반으로 공동 육아 시스템 구축에 발 벗고 나서야 한다는 것이다.

최종윤 의원은 “인구 위기는 인구 감소 등 저출산에 국한되지 않으며 인구 구조 변화에 따른 경제, 산업, 교육, 병역 등 범사회적인 파급 효과와 충격이 크다. 인구정책기본법을 발의하면서 사회 보장 제도의 지속 가능성 제고, 청년의 생애 과정 이행 지원, 지역들의 연계와 협력의 활성화 등을 인구 위기 대응의 방안으로 제시한 것도 그런 이유”라고 설명했다. 최 의원은 “그런 점에서 전남 화순군의 1만원 임대 아파트, 어린이집을 10배로 늘린 일본 나가레야마시의 사례 등 청년과 신혼부부 부담을 국가가 덜어줄 수 있는 파격적인 대책을 적극적으로 검토해야 할 때”라고 강조했다. 김영미 저출산고령화사회위원회 부위원장은 “저출산 문제는 여야를 막론한 국회의 전방위적 관심이 필요하고 우수한 자원과 역량을 보유하고 있으며 고용을 담당하는 기업의 참여가 없으면 아무리 좋은 정책이라도 실효를 거두기 힘들다”며 “정부와 국회, 기업 간 유기적 협력 체계 구축에 속도를 내야 한다”고 강조했다.

인터뷰 | 전영수 한양대 국제학대학원 교수
“저출산 해법, 지역 특화
‘로컬리즘’…기업 역할 막중”

전영수 한양대 국제학대학원 교수

사회경제학자인 전영수 한양대 국제학대학원 교수는 인구 감소 문제 해법으로 ‘로컬리즘’을 강조한다. 인구가 유출되는 지역 공간을 지속 가능한 자립 생활 단위로 변화시켜야 한다는 주장이다. 그는 229개의 기초지방자치단체가 특화형 로컬리즘으로 도농 격차를 줄일 수 있다며 기업의 역할을 강조했다.

Q. 저출산과 인구 감소의 원인은.

A. ‘고학력·대기업’ 모델이 만들어낸 인위적 사회 이동이 주요 원인이다. 명문대와 대기업이 수도권에 몰려 있기 때문에 농어촌에 거주하던 15~30세 인구 집단이 고학력·대기업을 좇아 서울로 이동한다. 하지만 전체적인 출산 환경은 지방이 수도권보다 비교우위에 있다. 지방은 저밀도 공간이기 때문이다. 농어촌 지역 청년들이 유출되지 않도록 정책을 펼치면 지방 주도로 전체적인 출산율 관리가 가능할 것으로 본다.

Q. 지방의 출산 환경이 수도권보다 비교우위에 있나.

A. 인구 밀도는 생활에 필요한 고용이나 일자리 등에 따라 결정된다. 많은 사람이 지방은 먹고살기 힘들 것이라는 편견을 갖고 있지만, 저밀도 공간이 제공하는 안정적인 일자리 등의 환경은 출산에 유리하다. 특히 서울은 집값으로 대표되는 물가 수준이 과도하게 높다. 서울시도 여러 복지 정책을 내놓지만 청년층의 집값 부담을 극복하기는 어렵다.

Q. 특화형 로컬리즘을 실현하려면.

A. 로컬리즘으로 인구 문제를 푸는 동시에 지방 지역의 순환 경제를 만들 수 있다. 이를 위해서는 우선 지방 행정에 무게 중심을 둬야 한다. 그동안 중앙 정부 주도로 인구 정책이 펼쳐졌지만, 이제는 지방 행정의 기획력이나 실행력 등이 향상돼야 한다. 기업 역할도 중요하다. 이제부터라도 정부는 기업이 자발적으로 지방으로 이전할 수 있도록 유인을 줘야 한다. 기업 역시 ‘기업 시민’이라는 인식을 갖고 사회 문제를 해결하는 동시에 지속 가능한 성장을 추구해야 한다.

Q. 저출산 대책 초점은 어디에 둬야 하나.

A. 인간의 생애주기 전반에 걸친 종합적인 대응이 필요하다. 단순히 과거와 같은 보건 복지 차원이 아니라 주거·산업 등 총체적인 성장 전략으로 접근해야 한다는 뜻이다. 구조 전환이 더 지체되면 출산율 유지도 불가능할 것으로 본다. 과거처럼 중앙 정부의 권력과 규제를 통한 접근 방식으로는 문제 해결이 어렵다. 지방 시대는 필수다. 이 과정에서 기업 또한 사회 문제를 해결하는 주체가 돼야 한다. 이를 통해 인구 문제를 푸는 동시에 지방의 순환 경제를 만들 수 있다. 실효적 자치 분권에 기반한 로컬리즘은 한국 사회의 지속 가능성을 위해 중요한 의제다.

[본 기사는 매경이코노미 제2228호 (2023.09.27~2023.10.10일자) 기사입니다]

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