경북도, 한국지방자치학회 학술대회 개최 "심각한 지방 위기, '메가시티' 만들 필요 있어"

한국지방자치학회 하계학술대회. /경북도

경상북도는 22일부터 23일까지 2일간 경주시 더케이호텔에서 한국지방자치학회가 주관하는 ‘2024 한국지방자치학회 하계 학술대회’를 대구광역시, 경주시와 공동으로 개최했다.

이번 학술대회는 ‘대한민국의 혁신: 분권형국가로의 대전환’의 주제로 열렸다. 이번 학술대회에는 학회원, 석학, 교수 등 500여 명이 참석했다. 특히 김학홍 경상북도 행정부지사, 김선조 대구광역시 부시장, 주낙영 경주시장, 이달희 국회의원 등 각계각층에서 학술대회를 축하하기 위해 함께 자리했다.

이날 기조연설은 박승주 세종로국정포럼 이사장(前 여성가족부 차관)이 맡았다. 박 이사장은 ‘대한민국 지방행정 체제 개편의 시대적 필요성’을 주제로 기조 강연을 진행했다.

다음은 박 이사장의 기조강연 전문.

대한민국 지방행정체제 개편의 시대적 필요성

한국지방자치학회 회원 여러분 안녕하십니까?

세종로국정포럼 이사장 박승주입니다.

초대해 주신 배귀희 회장님과 그 간 자치분권과 균형발전을 위해 많은 연구와 성원을 아끼지 않으신 회원님들께 깊은 감사의 말씀을 드립니다.

2024년은 민선단체장을 통한 본격적인 의미의 지방자치 부활 30주년을 1년 앞둔 해입니다. 이와같이 뜻깊은 시점에 한국지방자치학회 하계국제학술대회에 기조연설자로 초대되어 무한한 영광입니다.

개인적으로 회고해 보면 제21회 행정고시에 합격해 주로 지금의 행정안전부에서 일했었는데, 당시의 내무부 자치기획과장, 행자부 지방재정경제국장, 대통령자문 정부혁신지방분권위원회 기획운영실장 겸 대통령비서관을 역임했던 사람으로서 느껴지는 감회가 남다릅니다. 그 간 학회의 발전을 위해 정성과 열의를 다해주신 여러 고문님을 비롯한 모든 회원님들의 노고에 감사와 치하의 말씀을 올립니다.

현재 지방의 위기가 심각합니다. 서울•경기•인천 등 수도권의 흡인력이 너무 커서 지방이 수도권으로 빨려 들어가고 있다는 것입니다. 여기에 더하여 세계적으로 유례가 없는 한국의 초저출산 현상은 대부분의 시•군을 인구소멸지역으로 만들고 있어 인구 국가비상사태도 선포되는 등 국가적 차원에서 큰 걱정이 아닐 수 없습니다.

이러한 상황에서 한국지방자치학회가 지방소멸 위기와 수도권 일극체제의 문제를 해결하는 정책적 대안을 모색하면서, ‘분권형 국가로의 대전환’을 위한 새로운 비전을 모색하고자 준비한 이번 2024년도 하계국제학술대회는 그 의미가 매우 크고 중요하다고 생각합니다.

저는 현재 우리나라의 가장 중요한 국가적 과제는 다음의 질문에 답하는 것이라고 생각합니다.

어떻게 해야 수도권과 지방이 상호 역할을 분담하고 상생발전을 도모할 수 있을까? 어떻게 해야 수도권은 과밀과 혼잡을 완화하고 지방은 인구를 유지하면서 지역경제도 살릴 수 있을까?

그간 역대 모든 정부에서 수도권 억제정책을 추진해 왔으나, 수도권은 사람•돈•정보 등 모든 부문에서 지속적으로 몸집을 키워가고 있습니다. 처음에는 서울의 비대화가 문제였으나 시간이 가면서 이제는 경기도와 인천까지 하나의 연담 경제공간이 되어 광역서울시 개념이 되어 버렸습니다. 그래서 외국에서도 수도권을 서울이라고 보고, 서울시의 인구를 2,600만명으로 표기하고 있는 실정입니다.

수도권에는 앞으로도 4차산업혁명이 급진전되고 인공지능(AI)의 발전으로 여러 새로운 디지털 산업들이 계속 자리하기에, 더 많은 취업기회가 생길 것으로 보입니다. 그렇게 되면 수도권은 앞으로도 계속하여 전국의 젊은이들을 빨아들이는 블랙홀이 될 것이고, 지방은 젊은이가 없기에 활력이 사라지면서 무기력하게 되어 지역소멸로 가는 현상이 더욱 심화되어 갈 것입니다.

지방은 어떻게 해야 생존할 수 있을까?

지방이 소멸로 가는 이유는 저출산 문제도 있지만, 근본적으로는 젊은이들이 수도권으로 유출되기 때문입니다. 이는 1차적으로는 경제문제이고 2차적인 문제는 교육이며 다음은 문화의 문제라고 할 수 있습니다. 지방에 취업할만한 괜찮은 직장이 없으니 지방에서 대학을 졸업하더라도 일자리가 있는 수도권으로 몰려가고, 지방의 교육여건이 열악하니 아이 잘 키우고 싶은 부모는 수도권으로 갈 수밖에 없으며, 지방에 문화가 없으니 지방에 취업한 젊은이들도 기회만 되면 지방을 떠나려고 하는 것입니다.

그러면 어떻게 접근해야 지방이 생존할 맥을 제대로 잡을 수 있을까?

그것은 결국 지방이 ‘힘과 역량’을 갖는 방향으로, 그리고 지방에서 괜찮은 기업들이 즐겁게 기업활동을 할 수 있는 방향으로 정책적 접근이 이뤄져야 한다는 것입니다. 지방에서 취직해도, 지방에서 교육시켜도, 지방에서 살아도 수도권에서 사는 것과 같고, 지방에서 기업하는 것이 오히려 더 좋다는 분위기가 만들어져야 합니다.

누가 나서야 하며, 어떤 방법으로 나서야 할 것인가?

수도권을 비대화시킨 주요 원인은 결국 KTX, 광역전철망, 촘촘한 고속도로망과 신도시 등입니다. 정책적으로 시작한 일도 있지만, 대부분은 수요가 있기에 공급이 따라가서 만들어진 것입니다. 코레일, 한국도로공사, LH 등의 역할이 특히 큽니다.

지방에서는 누가 나서야 할 것인가? 지방에는 수요가 없기에 공급이 뒷받침되지 않습니다. 그래서 시도와 시군구 등 지방정부가 발 벗고 나설 수밖에 없습니다.

여기에서 우리가 하나 꼭 짚어볼 부분이 있습니다.

여러분들도 아시다시피 그동안 수년 전부터 광역시와 道를 통합하여 메가시티(Mega City) 만들자는 논의가 많이 있었습니다.

대구•경북을 통합하자, 부산•경남•울산을 통합하여 부울경 메가시티를 만들자, 대전•충남•충북•세종시 4개 시도가 충청권 메가시티를 만들자, 서울에 구리•김포 등 주변 시군을 편입시켜 서울시를 메가시티로 만들자는 논의들입니다. 그리고 최근에는 대구시와 경북도가 적극적으로 시도를 하나의 광역단체로 행정통합하여 메가시티를 만들고 2026년 지방선거를 메가시티 차원에서 치르자는 제안이 있습니다.

메가시티는 왜 필요한가?

메가시티는 지역이 「힘과 역량」을 갖기 위하여 필요합니다. 힘과 역량이 있어야 내부자원과 외부자원을 전방위적으로 동원할 수 있고, 지역이 성장할 수 있습니다. 지역이 성장하면 지역에 괜찮은 직장들이 생겨, 취업이 증대되고 지역경제가 활성화되면서 인구도 늘어나고 문화예술도 활성화됩니다. 수도권에 빨려 들어가지 않는 억지력, 즉 버티는 힘도 생기면서 국제적인 경쟁력도 생깁니다.

메가시티는 어떤 업무를 하여야 하는가?

메가시티는 지방분권을 강화하는 것을 목적으로 내세우면 개념상 혼란을 가져올 수 있습니다. 수도권에 빨려 들어가지 않을 억지력을 키우면서 대한민국 국가경쟁력의 한 축을 담당한다는 것을 목적으로 하여야 합니다. 그러기 위해 수단으로서 권한과 재원이 필요하고, 그 결과로 지역이 힘과 역량을 키우게 되는 것입니다. 따라서 종전에는 빈약하였거나 할 수 없었던 새로운 사무들을 구체화하고 그에 필요한 권한을 가져야 합니다. 단순하게 행정구역만 광역화되어서는 의미가 없습니다. 서울의 경우 만약 김포가 서울시에 편입된다면 서울시는 바다를 갖게 됩니다. 한강과 바다를 연결하여 새로운 지역발전 구상이 가능하기에 국제적으로 서울의 경쟁력이 높아질 수 있습니다.

메가시티가 새로운 사무들을 가져야 한다면 어떤 사무가 좋을까?

광역단체로서의 메가시티는 ‘기업’을 살리는 일을 기본사무로 해야 합니다. 지역경제 활성화의 주체는 궁극적으로 지역 기업이기 때문입니다.

지방이 소멸되고 인구가 없어지는 이유는 취업할만한 기업이 빈약하기 때문입니다. 그간 우리 지방정부들은 기업을 살리는데 거의 무관심하였습니다. 기업에 대한 행정은 대부분이 규제행정 위주였고, 기업을 위해주고 북돋아 기업 할 맛 나게 만드는 조장행정(助長行政)은 거의 찾아볼 수 없었습니다. 민의존중 행정으로 지역경제를 활성화시키고 지역을 발전시켜 주민의 삶을 풍요롭게 하자는 민선 자치단체장 시대 30년이 되어가는데도 기업은 민의행정의 대상인 ‘주민’에 포함되지 못하고 있습니다.

뿐만아니라 지역에서 기업들을 대표한다는 경제단체들도 과거부터 내려온 관행과 타성에 안주하여 급변하는 기업환경에서 CEO들의 혜안을 넓혀주는 적극적 업무는 거의 안 하고 있습니다. 그러니 지방에 기업다운 기업이 없는 것은 어찌 보면 당연한 것입니다.

따라서, 기업을 살리는 적극적 사무들이 구체화되어 메가시티 설치법에 명시될 필요가 있습니다. 추진에 필요한 권한들도 구체화시켜 메가시티로 이양되도록 설치법에 명시될 필요가 있습니다.

메가시티가 관심 가져야 할 두 번째는 소속 공직자들의 업무 자세를 쇄신하는 일입니다. 일은 사람이 합니다. 메가시티의 정책은 소속 공무원이 합니다. 메가시티가 소임을 다하려면 공무원들의 시야가 넓어져야 하고, 다양한 체험이 뒷받침되어야 하며, 메가시티 주민과 기업에 대한 적극성과 봉사정신이 투철해야 합니다. 지방공무원법의 적용 외에 메가시티 설치법에 소속 공무원의 능동화를 기할 수 있는 수단적 정책들이 포함되어야 합니다. 그것이 메가시티의 역량을 높이는 일입니다.

메가시티가 해야 할 세 번째는 지역을 관장하는 다른 경제행정 주체들과 협력행정을 강화하는 일입니다. 가칭 메가시티지역경제협력회의를 구성하여 운영할 필요가 있습니다. 지역 내 기업들이 기업 할 맛 나게 하려면 지방자치단체의 노력만으로는 안 됩니다. 관련 지방행정기관과 경제단체들이 힘과 역량을 합쳐야 합니다. 지방고용노동청, 지방환경청, 지방국세청 등 특별지방행정기관과 지역 내 상공회의소, 무역협회, 경총, 농협 등 민간기관도 참여할 필요가 큽니다.

그리고 메가시티 설치법에 반영되어야 할 중요한 것이 있습니다. 바로 광역과 기초 간 사무배분 원칙입니다. 이제는 광역단체와 기초자치단체 간에 누구의 책임인지 쉽게 바로 알 수 있도록, 책임 한계가 분명해지도록 사무가 배분되어야 합니다. 우리나라는 지방자치를 하면서도 자치를 하기 전과 똑같이 2개의 자치계층 간에 수직적으로 분업하는 중복행정을 관행적으로 계속해오고 있습니다. 그러나 유럽 각국은 물론 대부분의 지방자치 선진국들은 자치계층이 여럿이더라도 수평적 분업으로 중복행정을 거의 하지 않고 각자 책임행정을 하고 있습니다.

재난분야를 제외하고는 중복행정이 거의 없도록 하는 것이 책임행정에 좋습니다. 광역단체는 친기업행정으로서 「기업」을 살리는 행정을 전담하면서 기업의 판매시장이 전 세계적으로 넓어지도록, 또 세계 각국과 공공외교도 도시외교 차원에서 활성화해야 하기에 세계시야 행정을 하는 방향으로 하고, 기초단체인 시군구는 사회복지 등 「사람」에 관한 행정을 전담하면서 메가시티에서 위임받은 업무를 맡는 것이 필요합니다.

지방자치법에 광역단체 사무(제14조제1항제1호)는 사무의 범주만 나열되어 있기에 메가시티 설치법에서 광역단체의 사무를 구체화하여 명시해야 자치계층간 책임행정의 기틀이 만들어 집니다. 사무의 중복을 없애 주민과 기업에게 책임행정을 구현하는 것이 「힘과 역량」을 갖추는 첩경이기에 시도행정통합의 효과를 배가시킬 수 있습니다. 중앙행정기관들도 기초단체 사무에 대해서는 광역단체를 경유하지 말고 기초단체로 바로 공문을 보내도록 새로운 관행을 만들어야 합니다.

최근에 제기된 대구•경북 두 광역단체를 행정통합하여 하나의 광역자치단체로 만들고, 廣域市와 道에 따로따로 소속되었던 자치구와 시군을 통합하여 관할하는 대구•경북 행정통합 논의는 정말 시의적절하고 추진방향도 정확하다고 생각됩니다. 광역시장과 도지사 중 한 명만 두어 대구경북 전 지역을 관할하게 하자는 것은, 지휘권을 1원화시켜 강력하게 지역을 성장발전 시키자는 것이기 때문입니다. 만약 통합 메가시티의 명칭이 시(city)가 된다면 국토계획법(국토의 계획 및 이용에 관한 법률) 적용을 받아 메가시티 전 지역이 하나의 단일구역이 되기에 통합된 전지역을 대상으로 도시계획이 수립되게 됩니다. 도시계획을 수립할 때 전체 지역 간에 기능배분과 교통체계 등을 새롭게 고려하게 되어 지역내 자원의 최적 활용과 균형발전도 기할 수 있습니다. 국토교통부의 중앙도시계획위원회의 심의를 받기에 계획에 반영된 정책들은 기속력이 강화되고 실행력이 강화됩니다.

또한 市道 행정통합에 못지않게 중요한 것이 바로 市郡 행정통합이고, 邑面洞 행정통합입니다. 주민과 지방행정 간 밀접한 관계를 위해서는 행정구역이 작을수록 좋다는 통설도 있지만, 지금은 도로망과 인터넷 등 교통통신이 발전되면서 공간적 거리가 크게 단축되었고, 저출산과 인구유출로 인하여 적정규모의 인구도 유지하지 못하는 시군이 많아 행정의 비능률이 심각하고 편의와 효율성이 크게 떨어지고 있습니다. 행정안전부가 3년 전에 고시한 인구소멸 시군이 84개인데, 2024년도 기준으로 본다면 120여개가 된다고 합니다. 159개 시군 중 경기도 31개 시군을 제외하면 거의 대부분의 시군이 인구소멸시군에 포함됩니다. 행정버스 제도 등을 활용하여 현장행정을 강화하면 주민과 행정간 친밀관계는 가능하기에 이러한 시군과 읍면동의 행정통합문제도 지방자치단체의 「힘과 역량」을 강화한다는 지역소멸 방지대책 차원에서 검토할 필요가 크다고 생각합니다.

이제 마무리하겠습니다.

지방자치는 민주주의의 학교이고 국민을 바라보는 위민행정의 근본입니다. 자치분권의 큰길에서 지방자치의 모학회로서 늘 앞장서 솔선해 주시는 한국지방자치학회의 모든 분들에게 이 자리를 빌려 다시한번 감사의 말씀을 드립니다. 오늘 행사를 위해 애쓰신 배귀희 회장님을 비롯한 학회 임원분들에게도 특별한 감사 말씀을 올립니다.

여러분 모두의 건승을 기원합니다.

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