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01.31 (금)

정치권 개헌론 간단 정리…대세는 4년 중임제?

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서울 여의도 국회의사당 본회의장 전경 /뉴스1

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12·3 비상계엄 사태와 윤석열 대통령 탄핵소추 이후 정치권에서는 개헌(改憲) 논의가 점차 확산하고 있다. 1987년 현행 헌법으로 개헌한 이후 선출된 대통령 8명 중 5명이 구속되거나 탄핵소추되는 등의 비극이 되풀이되면서 ‘사람’이 아니라 ‘구조’를 바꿔보자는 것이다.

현재 정치권에서 논의되는 대안으로는 △현직 대통령이 4년 뒤 재신임을 받게 하고 대통령 권한은 줄이는 ‘4년 중임제’ △대통령은 외치(外治), 총리는 내치(內治)를 담당하는 ‘분권형 대통령제’ △의회의 다수당이 행정부 구성권을 가지는 ‘의원내각제’ 등이 주로 거론된다. 각 개헌안의 내용과 장단점은 무엇인지, 여야 주요 인사들 중에선 누가 어떤 개헌안을 주장하는지 정리했다.

◇4년 중임제

4년 중임제는 대통령 중심제는 유지하되 5년인 대통령 임기를 1년 줄이는 대신 현직 대통령이 한 번 더 출마할 수 있게 해 연임을 가능하도록 하는 제도다. 4년 중임제는 미국이 시행하고 있고, 국내에서도 가장 많이 거론되는 개헌 방식이다.

재선 성공을 전제로 하면 8년이라는 긴 임기가 주어지기 때문에 안정적인 국정 운영이 가능하다는 장점이 있다. 집권 3년 차 이후에는 레임덕으로 국정 운영 동력이 상실되는 현행 5년 단임제의 단점을 보완할 수 있다는 것이다.

하지만 대통령이 첫 임기 4년 동안 재선을 위해 임기 중 성과가 나오는 단기 정책에 치중하거나 포퓰리즘적인 국정 운영을 할 우려가 있다는 단점도 제기된다. 또한 재임된 대통령은 임기 1년 후부터 정치적 영향력이 급감해 레임덕 기간이 더 길어질 것이란 우려도 나온다.

◇분권형 대통령제

분권형 대통령제는 이원집정부제로도 불리며 대통령이 외교·통일·국방 등 외치를, 총리가 나머지 경제·사회 등 내치를 맡는 방식이다. 대통령제와 내각제를 절충한 것으로, 프랑스와 핀란드 등 유럽권 일부 국가들이 이를 채택하고 있다.

분권형 대통령제의 장점으로는 행정부의 권한을 대통령과 총리가 나눠 가지면서 권력의 집중으로 인한 문제점들을 해소할 수 있고, 효율적인 국정 운영이 가능하다는 점이 꼽힌다. 프랑스의 경우 의회가 내각을 불신임할 수 있도록 해 한국 정치처럼 행정부와 입법부의 갈등으로 국정이 마비되는 사태를 피할 수 있다.

기술 발달에 따라 경제와 안보 사이의 경계가 사라지는 시대에 외치와 내치를 구분해 국정을 운영하는 것이 현실과 맞지 않다는 지적도 적지 않다. 대통령과 총리의 권한이 불분명한 데 따른 정국 혼선을 불러올 수도 있다.

김동연 경기지사는 지난 13일 신년 기자간담회에서 “개헌을 통해 제7공화국을 출범해야 한다”며 “지난 21대 대선 당시 후보로서 분권형 4년 중임제 대통령제와 함께 책임총리제를 골자로 한 개헌 등 ‘권력 구조 개편’과 ‘정치 개혁’을 주장한 바 있다”고 밝혔다.

◇의원내각제

의원내각제는 다수당 당수(黨首)가 총리를 맡고 의원들이 장관을 맡는 방식이다. 의회의 다수당에게 행정부 구성 권한을 부여하면서 정치적 책임도 지게 하는 제도다. 현재 일본과 영국 등이 채택하고 있다.

의원내각제의 최대 장점은 행정부와 입법부가 상호 협조 관계에 있다는 것이다. 행정부 존립이 의회에 의해 결정되므로 국민의 대표로 선출된 의회의 통제가 용이하다.

하지만 집권당의 의원 수가 과반이 되지 않으면 다른 당과 세력을 합해야 하는데, 이 과정에서 정쟁이 과열될 수 있다는 단점도 있다. 총리 임기가 보장되지 않아 안정적인 국정 운영이 어렵다는 지적도 있다.

◇여야 주요 인사들의 입장은

여권에서는 오세훈 서울시장과 유승민 전 국민의힘 의원 등이 4년 중임제를 주장하고 있다. 오 시장은 지난 23일 통화에서 “대통령 4년 중임제를 기반으로 국회는 내각 불신임권, 대통령은 국회 해산권을 갖는 방식으로 개헌해 상호 견제와 협치가 가능한 방안을 찾아야 한다”고 했다.

유 전 의원은 지난 22일 TV조선 유튜브에 출연해 “아직까지 우리 국민들이 내각제를 받아들이는 것은 국회에 대한 신뢰가 너무 낮기 때문에 저는 4년 중임제를 선호한다”며 “국회와 대통령의 권한을 둘 다 낮추면서 예컨대 감사원은 중립 지대에 보내는 식의 개헌을 해야 된다”고 했다.

안철수 국민의힘 의원은 지난 26일 SBS 라디오에 출연해 “87년 체제가 이제 한계에 도달했다”며 “이럴 때야말로 제왕적 대통령제라고 불리는 이 헌법을 바꾸고, 가장 기본이 되는 국회의원 소선거구제를 개편하는 것이 반드시 필수적”이라고 했다. 안 의원은 대통령 4년 중임제, 이원집정부제, 의원내각제 등 통치 구조는 국민 뜻에 맞추자는 입장이다.

야권에서도 4년 중임제가 많이 거론된다. 김동연 경기지사는 지난 13일 신년 기자간담회에서 개헌 필요성을 언급하면서 “지난 대선에서 권력 구조 개편, 정치 개혁을 주요 내용으로 하는 정치 교체를 주장했다”며 “당시 분권형 4년 대통령 중임제, 책임 총리제를 주장했다”고 했다.

김부겸 전 국무총리는 최근 기자들과 만나 “차기 대선은 여야 후보 모두 대통령 권한을 자의적으로 행사할 수 없도록 견제하는 장치를 두자고 약속할 것”이라며 “그중 하나가 개헌”이라고 했다. 김 전 총리는 여러 차례 대통령 4년 중임제를 골자로 하는 권력 구조 개편의 필요성을 제기해왔다.

이재명 민주당 대표는 지난 23일 신년 기자간담회에서 개헌 관련 질문에 “내란 극복에 집중할 때라는 게 제 생각”이라며 선을 그었다.

[김승재 기자]

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