`1987년 헌법 수명 다했다`…4년 중임제 VS 내각책임제

[대한민국 새판 짜기]

4년 중임제, 대통령 중간평가 가능한 장점 有

'제왕적 대통령 권럭 구조 더 강화한다' 우려도

내각책임제, 여소야대 이중권력 문제 방지

소수 의견으로 5년단임제 유지, 이원집정부제 등

[이데일리 김유성 이배운 황병서 기자]“1987년 헌정 체제는 수명을 다했다.”

이데일리는 새해를 맞아 정치평론가와 정치학·법학자 등 12명에게 ‘한국 정치가 가야 할 길’을 물었다. 이들 모두 ‘개헌’을 필요한 과정 중 하나로 꼽았다. 1987년 헌법을 기반으로 만들어진 ‘5년 단임 대통령제’의 효력이 다 됐다는 의견이다.

대통령제 개편을 놓고는 전문가들 각자 다른 의견을 냈다. 대통령 임기를 1년 깎는 대신 연임을 가능하게 한 ‘4년 중임제’와 총리를 중심으로 하는 내각책임제가 팽팽하게 맞섰다. 12명 중 5명이 4년 중임제를, 5명이 내각책임제를 지지했다.

[이데일리 김정훈 기자]

“4년 중임제, 대통령 중간 평가 가능”

4년 중임제를 찬성한 측은 대통령에 대한 ‘중간평가’가 가능하다는 점을 들었다. 대통령 임기 중 총선과 맞물리면 2년마다 총선과 대선으로 국민의 평가를 받을 수 있다는 것도 장점으로 꼽힌다. 이종훈 정치평론가는 “4년 동안 재임하도록 한 뒤 성과가 나쁘면 교체하고, 좋으면 4년 더 재임하도록 하면 바람직할 것”이라고 말했다.

5년 단임제 대통령이 정책 일관성을 유지하지 못한다는 점도 단점으로 거론됐다. 신봉기 경북대 법학전문대학원 교수는 “대통령 단임제 하나만 개선돼도 (정책) 예측 가능성이 훨씬 높아진다”고 설명했다.

내각책임제가 아직은 한국 정치에 맞지 않다는 의견도 나왔다. 4년 중임제가 우리 사회에 더 걸맞다는 얘기다. 이호선 국민대 법학과 학장은 “내각책임제는 책임 없이 권한만 있는 소통령 300명을 만들 수 있다”면서 “이들의 야합은 조선시대에 볼 수 있었던 기득권 카르텔로 이어질 것”이라고 우려했다.

이원집정부제에 대한 부정적 의견도 있었다. 이준한 인천대 정치외교학과 교수는 “윤석열 대통령, 이재명 총리와 같은 조합을 생각해 보라”면서 “국제적인 행사 등에서 우리 정부가 일관된 목소리를 내기 힘들 것”이라고 예상했다.

“내각책임제, 여소야대 혼란 방지”

내각책임제를 찬성한 전문가들은 ‘제왕적 대통령’의 권력을 분산시켜야 한다고 강조했다. 대통령제 하에서 빈번하게 발생하는 여소야대 상황이 정국 상황을 더 악화시킨다고 진단하기도 했다. 신율 명지대 정치외교학과 교수는 “(여소야대 국면에서 일어났던) 탄핵 때마다 우리 사회는 지독한 분열을 겪어야 했다”면서 “이번 윤석열 대통령 탄핵 때도 마찬가지”라고 설명했다.

엄경영 시대정신연구소 소장은 “총선에서 승리한 정당이 정국을 주도하는 내각책임제는 여소야대와 같은 이중권력 문제를 사전에 방지할 수 있다”고 말했다. 그는 “실질적 다당제를 정착시킬 수도 있다”고 기대했다.

황도수 건국대 법학전문대학원 교수는 “내각책임제가 우리나라에서 시행되기 위해서는 두 가지 조건이 선행돼야 한다”면서 “하나는 총선 전 각 정당이 총리 후보를 제시하고 선거를 치러야 한다는 점, 다른 하나는 의원들끼리 국회를 함부로 해산하고 총선 시기를 결정하지 못하게 만들어야 한다는 것”이라고 했다.

4년 중임제의 한계를 지적하는 의견도 나왔다. 윤태곤 더모어 정치분석실장은 “4년 중임제는 대통령 권한만 강화시킬 것”이라고 말했고, 이강윤 정치평론가는 “이승만부터 전두환·노태우에 이르기까지 독재의 길을 피하지 못했던 이유는 대통령에 권력과 권한이 집중됐기 때문”이라고 분석했다.

“5년단임제가 더 났다?”

4년 중임제, 내각책임제가 5년 단임제보다 더 나을 게 없다는 분석도 있다. 최병천 신성장경제연구소 소장은 “4년 중임제는 현재 대통령 중심의 권력 구조를 더 강화시킨다”면서 “(분권형 권력구조를 요구하는) 시대적 요청과 배치된다”고 말했다.

또 최 소장은 “내각책임제가 실행됐다고 가정했을 때, 한국 정당의 (정책 입안) 수준이 관료보다 우월하다고 보기 힘들다”면서 “이원집정부제도 ‘이중권력의 제도화’로 이어질 수 있다”고 예상했다.

장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 대통령제와 내각책임제를 반씩 섞는 방식을 제안했다. 그는 “대통령은 외교·국방처럼 지속·안정성이 필요한 분야를 한정해 맡고, 의회와 협력이 필요한 부분은 총리가 담당하면 된다”고 말했다.