1기 신도시 재건축 걸림돌 '상가쪼개기'…토지거래허가구역 지정도 검토

경기도 성남시 분당구 일대 아파트 단지 모습. 연합뉴스

1기 신도시(분당·일산·평촌·중동·산본) 재건축이 선도지구 공모 개시 등으로 급물살을 타고 있다. 이런 가운데 ‘상가쪼개기’ 등을 통한 투기수요 유입이 재건축의 걸림돌로 작용할 것이란 우려가 나오면서 정부가 대책 마련에 고심하고 있다.

26일 중앙일보 취재를 종합하면 국토교통부와 경기도는 최근 1기 신도시 상가에 대한 규제 방안을 논의한 것으로 확인됐다. 재건축 사업 지연 요소를 사전에 차단하겠다는 취지다. 특히 상가 지분을 여럿이 나눠 가져 아파트 입주권을 받으려는 꼼수인 ‘상가쪼개기’를 막기 위해 1기 신도시 상가에 대해서 토지거래허가구역 지정 등을 검토한 것으로 알려졌다. 국토부 관계자는 “평촌 등에서 최근 ‘상가쪼개기’ 움직임이 나타나고 있어 경기도와 이에 대한 대책을 논의 중”이라고 설명했다.

토지거래허가제는 투기 수요 억제를 위해 국토부 장관, 지자체장이 특정 지역을 거래규제지역으로 지정하는 제도다. 토지거래허가구역 내의 토지를 거래하기 위해서는 실수요자임을 입증해 해당 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 박합수 건국대 부동산대학원 겸임교수는 “상가의 경우 실제 영업 여부를 입증해야 거래 허가를 받을 수 있어, 토지거래허가구역 지정은 투기 목적의 ‘상가쪼개기’를 방지하는 규제로 작용할 수 있다”고 설명했다.

‘상가쪼개기’는 그동안 재건축의 걸림돌 중 하나로 작용해왔다. 상가 소유자는 원칙적으로 재건축 후 상가만 분양받을 수 있지만, 조합이 정관에 명시하면 아파트 입주권을 받을 수 있어서다. ‘상가쪼개기’를 할 경우 투기 수요가 유입되면서 비정상적인 조합원이 증가하는데, 이들에게도 입주권이 돌아갈 경우 일반분양 분 아파트가 줄어드는 등 재건축 사업성이 크게 악화할 수밖에 없다. 특히 지분이 3.3㎥(1평)에 미치지 못하는 경우에도 입주권 취득이 가능하다. 실제 서울의 한 재건축 단지의 경우 상가 토지(1494㎡) 중 절반인 747㎡를 45명이 공유하고 있는데, 이 중엔 상가 지분 2.94㎡(약 0.89평)를 보유한 사례도 있다.

현행법도 주택·토지의 지분 쪼개기만 규제할 뿐, 상가 분할에 대한 규정은 없다. 이렇다 보니 서울 강남권을 중심으로 재건축 단지 내 상가를 쪼개 아파트 분양 자격을 얻는 일이 적지 않았다. 국토부에 따르면 재건축 초기 단계인 전국 아파트에서 지분이 쪼개진 상가는 2020년 12건에서 2022년 77건(6.4배)으로 늘었다.

상가 조합원이 늘어나면서 아파트 소유주와 갈등도 빈번해졌다. 상가와 아파트 단지가 필지를 공유할 경우 재건축 사업을 진행하기 위해서는 상가 조합원 50%의 동의를 얻어야 한다. 그동안 상가 조합원들이 재건축 동의 여부를 빌미로 입주권 등 과도한 보상을 요구하는 경우가 많았다. 협상이 틀어질 경우 사업이 지연되거나 사실상 무산되는 일도 발생했다. 서울에선 재건축 추진위원회가 상가 동의 문제로 15년째 조합 설립을 못 하는 사례도 있다.

1기 신도시 선도지구 그래픽 이미지. [자료제공=국토부]

노후계획도시특별법이 지정되고, 1기 신도시 재건축이 추진되는 과정에서 이런 ‘상가쪼개기’ 움직임이 일자 그동안 여러 방지 대책이 나왔다. 지난해 국회에서는 ‘도시 및 주거환경 정비법’(도정법)을 개정해 권리산정 기준일 이후 쪼개진 상가 지분을 사들인 경우 입주권을 받지 못하고 현금 청산(기존 집의 감정평가액을 현금으로 돌려받는 것)하도록 했다. 권리산정 기준일은 재건축·재개발 때 아파트 분양권을 받을 수 있는 권리를 주는 시점이다. 개정안에는 시·도지사의 권리산정 기준일 지정 시점을 ‘기본계획 수립 후’에서 ‘주민 공람 공고일 후’로 3개월 이상 앞당기는 내용이 담겼다.

하지만 권리산정 기준일을 앞당겨도 상가쪼개기는 그 전에 충분히 발생할 수 있다. 특히 1기 신도시는 재건축 추진되고 있지만, 아직 기본계획 수립 전이라 사실상 ‘상가쪼개기’에 무방비 상태다. 1기 신도시 가운데 규모가 가장 큰 분당의 경우에만 성남시가 지난해 상가 지분 분할을 제한하는 개발행위제한 고시를 통해 이를 막고 있다.

하지만 정부가 ‘상가쪼개기’를 막기 위해 검토하거나 시행 중인 ▶토지거래허가구역 지정 ▶개발행위제한 ▶권리산정기준일 조기화 등은 ‘임시방편’에 불과하다는 지적도 나온다. 이런 규제책엔 여전히 허점이 있거나 재산권을 과도하게 제한할 가능성이 있어서다.

이태희 한국건설산업연구원 부연구위원은 “분할 후 과소 필지 소유자에게는 원천적으로 주택을 분양하지 못하게 하는 규정을 두는 방안을 고려할 수 있다”고 설명했다. 즉 상가는 상가만 받을 수 있게 해야 한다는 것이다. 이 부연구위원은 “현행 관리처분 방식은 대체로 종전자산이 적은 조합원이 이익을 보고, 종전자산이 큰 조합원이 손해를 보는 구조”라며 “쪼개기를 통해 소규모 상가의 조합원이 되면 상당한 이익을 볼 수 있는 구조이기 때문에 쪼개기가 발생하는 것으로 관리처분 방식 전반에 대한 재논의가 필요하다”고 강조했다.

김원 기자 kim.won@joongang.co.kr

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