[文정부 3년] 70% 넘는 대통령 지지율에도 교육분야는 '낙제점'

사교육비 매년 '역대 최고치' 경신…기초학력은 떨어져

"오락가락 대입정책…여론 향배 따라 정치적 판단" 지적

유은혜 사회부총리 겸 교육부 장관이 지난해 11월28일 서울 종로구 정부서울청사 브리핑룸에서 '대입제도 공정성 강화 방안'을 발표 하고 있다. /뉴스1 © News1 성동훈 기자

(서울=뉴스1) 권형진 기자,정지형 기자 = 문재인 대통령이 취임 3년을 맞아서도 70% 넘는 국정수행 지지율을 기록하고 있지만 교육정책에서는 유독 낙제점을 벗어나지 못하고 있다. 사교육비는 문재인정부 출범 이후 거의 모든 지표가 매년 역대 최고치를 경신하고 있다.

'국가가 책임지는 교육'을 강조하면서도 기초학력 미달 학생이 증가하는 것에는 별다른 대책을 내놓지 못하고 있다. 여론에 민감해 주요 교육정책에서 정치적 판단이 너무 앞선다는 지적도 임기 내내 따라다니는 꼬리표다.

◇지난해 학생 1인당 사교육비 역대 최고…매년 기록 경신

10일 교육계에 따르면, 교육 분야 성적표를 단적으로 보여주는 지표는 '사교육비'다. 문재인정부 들어 학생 1인당 월평균 사교육비가 해마다 역대 최고치를 갈아치우고 있다. 정부는 2007년부터 해마다 '초·중·고 사교육비 실태조사 결과'를 발표한다.

출범 첫해인 2017년 27만2000원이었던 학생 1인당 사교육비가 2018년 29만1000원, 2019년 32만1000원으로 올랐다. 사교육비 조사 이래 학생 1인당 사교육비가 30만원을 넘어선 것은 지난해가 처음이다.

학생 1인당 사교육비는 2015년 24만4000원으로 최고치를 기록한 후 4년 연속 최고치를 경신했다. 문제는, 전년 대비 증가폭이 2016년 1만2000원, 2017년 1만6000원, 2018년 1만9000원, 2019년 3만원으로 문재인정부 들어 해마다 '역대급'을 기록하고 있다는 점이다.

사교육비 총액도 2010년 이후 최고치를 기록했다. 지난해 사교육비 총액은 21조원으로 2018년 19조5000억원보다 1조5000억원 증가했다. 2009년 21조6000억원 이후 역대 두번째 기록이다. 전체 학생 수는 2018년 558만명에서 2019년 545만명으로 2.4%(13만명) 줄었는데 사교육비 총액은 7.8% 늘었다. 사교육비 총액 역시 2016년부터 4년 연속 증가했다.

전체 학생 가운데 사교육을 받는 비율도 지난해 74.8%로 2010년 73.6% 이후 최고치를 기록했다. 사교육 참여율은 2007년 77.0%에서 꾸준히 하락해 2016년 67.8%까지 낮아졌다. 2017년(71.2%)부터 다시 상승세로 돌아섰다.

서울의 한 학원밀집지역 모습. (뉴스1DB) © News1 오대일 기자

◇중·고생 10명 중 1명은 '수포자'…기초학력 미달 학생 늘어

중·고생들의 기초학력은 하락하고 있다. 국가수준 학업성취도 평가에서 '기초학력 미달' 학생이 매년 증가 추세다. 정부가 해마다 실시하는 학업성취도 평가는 우수, 보통, 기초학력, 기초학력 미달 4가지로 결과를 구분한다. '기초학력 미달'은 교과과정을 20%도 이해하지 못하는 학생을 뜻한다.

수학은 중·고생 10명 중 1명이 '수포자'(수학 포기자)로 조사됐다. 지난해 발표한 2018년 국가수준 학업성취도 평가 결과에서 중학생은 11.1%가 기초학력 미달이었다. 2017년 7.1%였던 기초학력 미달 학생 비율이 4% 포인트 상승했다. 고교생도 기초학력 미달 학생 비율이 2017년 9.9%에서 2018년 10.4%로 늘었다.

영어 역시 기초학력 미달 학생 비율이 중학생은 2017년 3.2%에서 2018년 5.3%로, 고교생은 4.1%에서 6.2%로 늘었다. 국어는 중학생의 경우 2.6%에서 4.4%로 늘었지만 고교생은 5.0%에서 3.4%로 감소했다. 교육부는 2017년부터 학업성취도 평가 방식을 전수평가에서 표집평가로 바꿨는데, 이후에도 기초학력 미달 학생 증가 현상이 멈추지 않고 있다.

◇학교폭력 피해 학생 2017년 0.9%에서 2019년 1.6%로 증가

정부가 해마다 발표하는 교육 관련 지표 가운데 학교폭력 피해 학생도 늘고 있다. 초등 4학년부터 고교 3학년까지 학생을 대상으로 해마다 실시하는 조사다. 1학기 때 실시하는 1차 조사를 기준으로 학교폭력 피해를 당했다고 응답한 학생 비율이 2017년 0.9%, 2018년 1.3%, 2019년 1.6%로 증가하고 있다.

학교폭력 피해 응답률은 2012년 12.3%에서 시작해 2013년 2.3%, 2014년 1.4%, 2015년 1.0%, 2016년 0.9%로 감소 추세를 보이다가 문재인정부 출범 이후 다시 증가세로 돌아섰다. 지난해 기준 1.6%이면 약 6만명에 달하는 수치다. 초등학생 피해 응답률이 3.6%로 가장 많았고 중학생 0.8%, 고교생 0.4% 순이었다.

송경원 정의당 정책위원은 "문재인정부 출범 후 학생 1인당 사교육비, 총액, 사교육 참여율 등 모든 사교육비 수치가 역대 최고치를 기록했다. 기초학력은 떨어지고 학교폭력은 증가했다"라며 "교육정책을 제대로 추진하지 못했다는 것을 단적으로 보여주는 지표들"이라고 평가했다.

교육시민단체인 '공정사회를 위한 국민모임' 회원들이 기자회견을 열고 정시 확대를 요구하는 모습. (뉴스1DB) © News1 성동훈 기자

◇여론 눈치 본 오락가락 대입정책…3년 내내 입시에 손대

교육계에서는 지나치게 여론의 눈치를 살피는 오락가락 정책 추진을 가장 큰 문제로 지적한다. 송경원 정책위원은 "문재인정부 들어 교육정책을 실행할 때 정치적 판단, 정무적 판단을 너무 많이 했다"라고 말했다.

전경원 전국교직원노동조합(전교조) 참교육연구소장은 "교육의 본질적 관점에서 바람직한 방향이 분명히 있는데도 여론의 향배에 따라 정책적 판단과 결정을 했다는 점에서 아쉬움이 많다"라고 지적했다.

대학입시 정책이 대표적이다. 문재인정부 출범 이후 매년 대입제도에 손을 대고 있다. 문재인정부는 대학수학능력시험(수능) 절대평가를 공약으로 내걸고 출범했다. 수능을 절대평가로 바꾸겠다는 것은 대입에서 영향력을 줄이겠다는 뜻이다.

결론은 정반대였다. 교육부는 2017년 대입제도 개편 방안과 2018년 대입 공론화 결과, 2019년 대입 공정성 강화 방안을 거치면서 수능 비중을 30% 이상으로 확대했다. 서울대, 연세대, 고려대 등 서울 주요 16개 대학은 2023학년도까지 수능전형 비중을 40% 이상 확대해야 한다.

전경원 소장은 "대입에서 정시를 확대하라고 요구한 것은 학생부종합전형의 불공정성에 대한 문제제기였다. 그렇다면 학생부종합전형이 갖고 있는 불공정성을 보완하는 쪽으로 대응했어야 하는데 정시를 확대하면서 특정 지역과 계층, 사교육의 손을 들어주는 결과가 됐다"라고 지적했다.

◇자사고 폐지, 평가 통한 일반고 전환에서 일괄폐지로

외국어고, 국제고, 자율형사립고(자사고) 폐지 정책을 추진한 과정도 평가가 엇갈린다. 고교 서열화 해소를 위해 외고·국제고·자사고를 폐지하겠다는 것은 대선공약이었다. 처음에는 외고·국제고·자사고 모집 시기를 일반고와 같은 후기로 옮기고, 5년마다 있는 재지정(운영성과) 평가를 통해 일반고로 전환하는 정책을 폈다.

지난해 '조국 사태'로 교육 공정성 문제가 불거지자 초·중등교육법 시행령을 개정해 2025년 3월부터 외고·국제고·자사고를 한꺼번에 일반고로 전환하는 정책으로 전환했다. 현재 시행령 개정 작업까지 끝난 상태다.

시행령은 대통령령이어서 정권이 바뀌면 바뀔 가능성이 있다. 헌법소원을 준비하는 등 외고·국제고·자사고 측 반발도 여전하다. 지난해 전북교육청의 재지정 평가에서 탈락한 상산고에 대해서만 교육부가 '부동의'하면서 전북지역 총선 민심을 고려했다는 해석이 나오기도 했다.

신현욱 한국교원단체총연합회(교총) 정책본부장은 "자사고나 외고, 국제고의 일반고 전환 같은 정책에서 진영 논리에 따라 갈팡질팡하는 측면 있었다"라고 지적했다. 신 본부장은 "교육은 다양성, 수월성 측면도 있는데 정권이 바뀌면 교육정책이 왔다갔다하는 것은 문제"라며 "법률로 정의해 일관성과 예측가능성을 정립할 필요가 있다"라고 말했다.

전북 상산고 학부모들이 지난해 7월17일 정부세종청사 교육부 앞에서 교육부에 전북도교육청의 자사고 자사고 지정 취소 결정에 대해 부동의 할 것을 요구하고 있다. (뉴스1DB) © News1 장수영 기자

◇정권·이념 초월 국가교육위원회…"구성부터 정파적" 지적

정권과 정파를 초월해 10년 이상 중장기 교육정책을 설계하기 위해 추진하는 '국가교육위원회'도 애초 취지에서 벗어났다는 지적이 나온다. 지난해 출범이 목표였지만 야당 반대로 상임위원회(교육위원회)에 발이 묶여 있다.

여당은 지난 4월15일 치러진 21대 총선 공약집에서 '21대 국회에서 가장 먼저 국가교육위원회법을 처리하고 각종 교육의제에 대한 사회적 공론화를 추진하겠다'고 밝힌 상태다. 여당이 국회 전체의석의 5분의 3에 해당하는 180석을 차지하면서 패스트트랙(신속처리안건)으로 처리가 가능하다.

위원 구성은 여전히 논란 거리다. 국가교육위는 대통령 지명 5명, 국회 추천 8명, 교육부 차관, 교육감협의체 대표, 교원단체 추천 2명, 한국대학교육협의회·한국전문대학교육협의회가 각각 추천한 2명 등 총 19명으로 구성된다.

대통령 추천 5명과 여당 추천 4명, 교육부 차관을 합하면 10명으로 과반을 차지한다. 정권과 정파를 초월한 교육정책을 수립하겠다는 취지와 달리 정권 입맛에 맞는 정책을 추진하는 친정부 기구로 전락할 위험이 있다. 교육부의 '옥상옥 기구'가 될 수 있다.

배상훈 성균관대 교수는 "이념이나 정파에서 벗어나 장기적 안목으로 교육정책을 설계하는 국가교육위원회 설치는 모든 교육자들의 바람이었지만 위원 구성부터 정치색이 짙어졌다"라며 "여야 추천 인사 등이 포함되면서 오히려 정쟁으로 흐를 위험성이 있다"라고 지적했다.

◇고교 무상교육 도입, 유아교육 공공성 강화 등은 성과

교육의 국가 책임을 강조한 측면에서는 긍정적 평가를 받는다. 고교 무상교육을 공약보다 1년 앞당겨 완성하고, 유아교육의 공공성을 강화한 것이 대표적 정책이다.

고교 무상교육은 당초 올해부터 시작해 2022년까지 완성한다는 계획이었다. 지난해 2학기 고교 3학년부터 무상교육을 도입한 데 이어 올해는 2학년, 내년에는 1학년으로 확대된다. 박근혜정부에서도 공약으로 내세웠지만 재원 확보 방안을 마련하지 못해 포기한 정책이기도 하다.

유아교육의 공공성 강화 측면에서도 누리과정(만3~5세 무상보육·교육) 지원금을 기존 22만원에서 24만원으로 인상했다. 사립유치원 반발이 있었지만 국가괸리회계시스템인 '에듀파인'을 도입한 것도 회계 투명성 측면에서 긍정적 평가를 받는다.

최근 '학교용지 확보 등에 관한 특례법'(학교용지법) 개정안이 국회를 통과하면서 국공립유치원 취원율을 40%로 확대하기 위한 물꼬를 텄다는 점도 성과로 꼽힌다. 학교용지법은 택지개발 사업 때 초·중·고교뿐 아니라 유치원 부지도 확보하도록 했다.

박용진 더불어민주당 의원이 지난해 2월25일 서울 여의도 국회 정론관에서 전국유치원학부모비상대책위원회 회원들과 함께 사립유치원 에듀파인 참여 촉구 및 한국유치원총연합회 규탄 기자회견을 하고 있다. (뉴스1DB) © News1 이종덕 기자

◇'미완'의 고교학점제…대학 구조개혁·기초학력 지원방안 필요

고교학점제는 '미완의 상태'다. 전면 도입 시기가 2022년에서 2025년으로 연기됐다. 고교학점제는 고교생도 대학생처럼 자신이 원하는 과목을 골라서 듣는 제도다. 지금처럼 수능이나 내신이 상대평가인 체제에서는 적성과 진로에 따라 과목을 선택하는 취지를 제대로 살릴 수 없다. 2028학년도 대입제도 개편 논의가 필수적이다. 대입제도 개편 논의를 시작하더라도 2022년 대선 결과에 따라 뒤집어질 가능성도 있다.

배상훈 교수는 "고교학점제가 성공하려면 내신 평가 방법, 대학 입시 반영 방법, 교사 충원 등 같이 엮여 있는 이슈가 많다"라며 "교육적으로 굉장히 중요한 시도인 만큼 남은 임기 동안 잘 준비해서 성과를 냈으면 한다"라고 말했다. 또 "대학 구조개혁도 자율에 맡기면 지방대학이 살 길이 없는 만큼 연착륙할 수 있는 방안을 정부가 고민해야 한다"라고 말했다.

신현욱 본부장은 "정치 이념을 초월해서 고교 체제 개편이나 대학입시와 관련해서는 '교육 법정주의'를 정립할 필요가 있다"라며 "기초학력 보장이나 학력진단 지원체계를 강화해 모든 아이가 뒤처지기 않고 성공할 수 있는 지원체계를 마련해야 한다"고 강조했다.

전경원 소장은 "교육정책과 관련해서는 통찰력이 필요하다"고 강조했다. 전 소장은 "교육을 정치 문제나 경제 논리로 풀려고 하면 교육의 본질이 훼손된다"라며 "철저하게 교육적 관점과 논리에서 교육정책을 집행해야 한다"고 주문했다.
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