[정부 개헌안]기본권 강화·권력 분산에 초점…‘수도’를 법률로 규정

헌법자문특위, 개헌 자문안 내용 살펴보니

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대통령 직속 정책기획위 산하 국민헌법자문특별위원회가 13일 문재인 대통령에게 보고한 헌법 개정 자문안은 기본권 강화와 권력 분산을 특징으로 한다.

기본권 주체를 ‘국민’이 아닌 ‘사람’으로 하고 안전권 등 기본권 항목을 추가했다. 또 대통령과 중앙정부에 집중된 권한을 분산하기 위해 4년 연임 대통령제, 특별사면권 제한, 지방정부의 재정·입법 권한 강화 등을 포함했다. 다만 국회에 대한 국민들의 불신을 감안해 국무총리 추천권을 국회에 주는 방안은 우선순위에서 배제됐다.

■ 토지 불평등 해소 국가 의무 명시

자문안에는 건강하고 쾌적한 삶을 누리는 한편 각종 위험으로부터 보호받을 수 있도록 안전권을 신설하고 정보인권을 신설했다. 또 차별금지 사유를 확대하고 미국식 어퍼머티브액션(적극적 차별해소) 정책의 근거를 마련하도록 했다.

기본권의 주체를 내국인만 제한하는 ‘국민’에서 ‘사람’으로 규정한 것도 달라진 부분이다. 아울러 불평등 완화를 위해 경제민주화 의미를 분명히 하고 공공재 성격이 있는 토지의 특수성을 명시해 국가가 사회·경제적 불평등을 완화하려는 노력을 하는 근거를 마련했다. 또 ‘근로’를 ‘노동’으로 바꾸고 동일가치노동 동일임금, 공무원 노동 3권 보장도 헌법에 반영하도록 제안했다.

■ 4년 연임 대통령제

권력구조로는 4년 연임 대통령제가 단일안으로 채택됐다. 자문위는 애초 문 대통령이 선호하는 4년 중임(重任)제도 고려했으나 현직 대통령이 재선에 실패하면 재출마할 수 없도록 한 4년 연임(連任)제가 권력집중 방지라는 취지에 더 적합하다고 판단했다.

또 선거제도의 비례성을 강화하는 원칙을 반영하고, 그 일환으로 대선에서 결선투표제를 도입하도록 했다. 결선투표제는 선거에서 과반수 등 ‘일정 득표율 이상’이 당선 조건일 때 이를 만족하는 후보가 없을 경우, 득표수 순으로 상위 후보 몇 명만을 대상으로 2차 투표를 해 당선자를 결정하는 방식이다.

■ 권력 분산

대통령 권한 분산을 위해 특별사면권에 제한을 두는 의견을 자문위는 제시했다. 또 대통령을 국가원수로 표현한 조항은 폐지하기로 했다. 지방분권 강화를 위해 지방정부의 입법·재정·조직 등에서 지방정부의 자치권을 확대하도록 했다. 검사의 영장청구권 조항은 삭제하기로 했다.

감사원은 대통령 산하에서 독립기구화하도록 했다. 그렇다고 감사원을 국회 산하에 두지도 않는 것은 국회에 대한 국민적 불신을 반영한 것으로 보인다. 비슷한 이유로 국무총리 선임권, 예산법률주의 등에 대해서도 현행 헌법을 유지하거나 단일안을 도출하지 못했다. 국무총리 선임에 대해선 대통령 추천, 국회 동의로 하는 현행 헌법 조항을 1안으로 보고했다. 자문위 부위원장인 하승수 변호사는 “국회가 불신을 받는다는 점 등 때문에 자문위 내에서 단일안 합의가 어려웠다”고 말했다. 자문위는 예산안을 법률안처럼 처리하는 예산법률주의와 정부의 예산안 제출 권한 폐지 등은 복수안을 제시했다.

자문위는 수도를 법률로 규정할 수 있도록 했다. 이는 수도는 서울이라는 ‘관습헌법’의 효과를 없앰으로써 청와대의 광화문 이전 논의에 영향을 줄 것으로 보인다. 문 대통령은 법률에 따라 행정수도를 세종시로 명기할 경우 청와대를 세종으로 옮길 수 있다는 생각을 갖고 있다. 자문위는 ‘한반도와 그 부속도서로 한다’는 영토 조항이나 한반도 통일 관련 내용은 손대지 않았다.

■ 향후 절차

문 대통령은 이날 오전 국무회의에서 “새 법령이 만들어질 때 처음부터 한글화 작업을 하는 게 중요하며, 그렇지 않으면 ‘밑 빠진 독에 물 붓기’ 식으로 성과가 남지 않을 수 있다”며 “새로운 법을 만들 때 종말 단계에서 법제처가 중심이 돼 한글화하는 체계를 만들 필요가 있다”고 밝혔다.

문 대통령은 자문위 보고에서 국회가 끝내 합의에 실패한다면 대통령 개헌안을 발의하겠다는 입장을 밝혔다. 문 대통령은 오는 21일 개헌안을 국회에 제출할 예정이다. 6월13일 지방선거에 맞춰 개헌 국민투표를 실시하려면 늦어도 4월 말까지는 국회가 합의 개헌안을 만들어야 하기 때문이다.

다만 자유한국당 등 야당이 반대하는 상황에서 문 대통령이 4년 연임 대통령제 등 권력구조 부분을 개헌안에 담을지는 미지수다.

<손제민·김지환 기자 jeje17@kyunghyang.com>

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