[경제직필]2024년 세수결손을 어떻게 할 것인가

2024년에도 29조6000억원의 세수결손이 예상되는 정부 발표가 지난 9월25일에 있었다. 4년 연속 대규모 세수오차가 현실화될 것으로 보인다. 2021년과 2022년은 61조4000억원과 52조5000억원의 초과세수가, 2023년과 2024년은 그 반대로 56조4000억원과 29조6000억원의 세수결손이 각각 발생한 것이다. 예산과 실제 세수실적의 차이를 오차율이라고 하는데 2021년부터 올해까지 각각 +21.7%, +15.3%, -14.8%, -8.1%로, 믿기 어려울 정도의 오차가 생겼다. 과거 이러한 세수오차를 보인 적인 있었던가 싶을 정도로 세수추계를 책임지고 있는 기획재정부 세제실의 굴욕이다. 대규모 세수오차에 대한 질타와 대책은 벌써 4년째 언론, 국회, 전문가, 그리고 정부에 의해 되돌이표처럼 반복되고 있다.

왜 이러한 세수오차가 발생되고 있으며 이로써 발생하는 문제는 무엇이며, 또 이를 어떻게 대처할 것인가?

2024년 세수오차 원인을 정부는 ‘작년 경기둔화 여파가 예상을 상회하고, 토지 등 부동산 거래 부진이 지속’(2024년 9월25일 보도자료)된 탓이라고 한다. 특히, 법인세수 14조5000억원 감소는 세수결손의 절반에 달한다고 한다. 하지만 2023년과 달리, 올해 세수결손은 윤석열 정부의 2022년과 2023년의 대규모 감세정책이 본격적으로 영향을 미쳤을 것으로 추정되고 있다. 반면 정부는 예산안 작성 시 감세 효과가 이미 반영됐다고 항변하고 있으나 세수결손 규모 중 감세에 의한 부분과 그렇지 않은 부분이 정확히 어느 정도인지 밝히지 못하고 있다. 또한 세수추계조직의 무능함과 무기력함이다. 기재부 세제실은 지난 3년간의 비판과 대책이 무용지물이 될 정도로 4년 연속 크게 틀렸다. 올해 내놓은 대책 역시 예년과 비슷하다. 한편, 제도적인 이유도 있다. 세수전망은 6~7월 중에 하고 8월 말 예산안·세법개정안과 함께 국회에 제출된다. 그 상태로 연말이 되고 예산안이 통과되면 예산은 그대로 집행된다. 경제환경이 크게 변동하고 경제전망은 변화하지만 세수전망은 전혀 변화가 없다. 작년과 올해처럼 연말에 통과된 세입예산안의 국세수입이 크게 부족해 대규모 세수결손이 예상될 때 이를 수정할 수 있는 방법이 추가경정예산(추경) 편성 이외에는 없다. 그런데 이번 정부는 국회 심의와 의결을 거쳐야 하는 세입경정을 위한 추경은 하지 않겠다고 한다. 세수오차는 발생할 수밖에 없는 것이다.

올해 세입결손에 대한 대응을 논의하기 전 2023년 세입결손에 대한 정부의 대응을 살펴볼 필요가 있다. ‘2023년 국가회계 결산’을 통해 확인된 것은 56조4000억원의 세수결손을 안 쓰고(일반회계 불용 41조2000억원), 더 빌리고(공공자금관리기금으로부터 추가적으로 빌린 9조6000억원), 기타 사업조정(5조6000억원)을 통해 해결했다. 이 중 일반회계 불용분은 국회의 심의의결을 거쳐 재정지출하기로 했었는데 대다수 항목이 지출되지 않았다. 지출되지 않은 항목은 지방정부와 지방교육청에 가기로 한 18조6000억원, 정부 내부거래를 통해 지원하기로 했던 각종 특별회계와 기금에 대한 전출금 14조8000억원, 예비비를 포함한 각종 지출 7조8000억원 등이다. 이런 계획된 지출을 안 하는 것은 결국 민생과 직결된 재정지원을 헐겁게 한다. 그런데 더 큰 문제는 외환시장 안정화를 위해 마련된 외국환평형기금과 공공자금기금과의 내부거래를 통해 무려 19조9000억원의 재원을 확보한 뒤 이를 일반회계로 전출해 부족분을 메웠다는 점이다. 이는 국채발행을 통한 세입보강과 실제로는 똑같은 일로 사실상의 국가채무 발행과 다를 바가 없고 윗돌 빼내어 아랫돌 메운 격이다. 지킨 것은 형식적인 재정건전성이고 버린 것은 민생회복을 위한 재정지원이다.

2024년 세수결손에 대해서도 정부는 추경을 편성할 생각은 없으며 ‘정부 내 가용자원을 활용해 우선 대응’한다고 한다. 작년과 유사한 방식으로 대응하겠다는 것이다. 하지만 박근혜 정부 때인 2013년 4월에 기재부는 12조원의 세수결손 보전과 세출확대 5조3000억원을 포함한 17조3000억원의 추경을 편성한 선례가 있다. 2024년의 기재부는 세수결손이 추경편성의 요건이 되지 않는다고 하는데 2013년의 기재부는 세수결손을 위한 추경을 명확하게 했으며 그 당시 대부분의 추경 재원을 국채발행을 통해 마련했었다. 이것이 정공법이고 세입결손에 의한 추경편성의 정석이다.

작년 정부가 세수결손에 대응한 방식은 지극히 합법적이다. 하지만 법(국가재정법)의 정신과 공익은 무시됐다. 그래서 두 눈 부릅뜨고 똑똑히 지켜봐야 한다. 우리는 모두 기재부가 작년에 한 일을 다 알고 있다.

류덕현 중앙대 경제학부 교수

류덕현 중앙대 경제학부 교수

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