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대장동 주민들의 눈물…‘공공 개발’ 탈 쓰고 토지 강제 수용 ‘울분’

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경기도 성남 대장지구 개발 특혜 의혹이 일파만파 퍼지면서 국민 공분이 커지고 있다. 대장지구 개발로 노른자위 땅을 강제 수용당한 원주민, 분양가상한제가 적용되지 않으면서 고분양가에 아파트를 분양받은 이들은 속이 부글부글 끓는다. 대장지구 개발 이익을 누려야 할 원주민과 수분양자들은 화천대유 등 일부 디벨로퍼에 이익을 고스란히 뺏기면서 연일 불만을 쏟아내는 중이다.

논란이 커지자 문재인 대통령까지 나서서 “검찰과 경찰은 신속하고 철저한 수사로 (대장동 의혹의) 실체적 진실을 조속히 규명하는 데 총력을 기울여달라”고 강조한 만큼 향후 수사 결과에 더욱 관심이 쏠린다.

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“단군 이래 최대 규모 공익 환수 사업” “전국 지자체가 따라 배워야 할 모범”.

경기도 성남 대장지구 개발 사업에 대한 이재명 경기도지사 측 입장이다. 이 지사는 그동안 ‘토건 세력에게 갈 5500억원을 성공적으로 환수한 사업’이라고 자화자찬해왔다. 대장동 사업은 공공의 이익, 즉 성남시민에게 돈을 가져다 준 ‘모범 사례’라는 주장이다.

그러나 대장지구 사건 실체가 드러날수록 성남시민들은 오히려 ‘피해자’라는 정황이 속속 나온다. 특히 사업 초기 토지를 강제로 수용당한 대장동 원주민들은 사실상 ‘눈 뜨고 코 베인’ 수준으로 피해를 입었다는 증언이 쏟아진다.

대장지구 개발이 시작된 것은 지금으로부터 17년 전인 2004년이다. 당시 대한주택공사(현 LH)는 대장동 일대 128만㎡에 전용 84㎡ 넘는 중대형 고급 주택을 지어 ‘한국판 비벌리힐스’로 개발하겠다고 밝혔다. 성남시도 도시기본계획에 이를 반영하면서 공공 개발 사업이 순조롭게 진행되는 듯했다.

하지만 얼마 안 가 문제가 터졌다. 택지지구로 지정되기 전인 2005년 7월 구체적인 도면 등 개발 계획이 유출되는 등 논란이 커지자 그해 11월 개발 계획이 전면 백지화됐다. 그런데 대장지구 입지가 워낙 좋다 보니 개발업자들은 희망의 끈을 놓지 않고 민간 개발을 추진해왔다. 민간 개발이 내키지 않았던 성남시는 LH(한국토지주택공사)와 손잡고 공공 개발을 다시 추진했지만 토지주 등의 반대에 부딪혀 사업이 난항을 겪었다. 급기야 LH는 대장동 개발에서 손을 뗐다. “당시 한국토지공사와 대한주택공사 합병 과정에서 부채비율이 높아져 재무 구조 개선을 위해 수익성이 떨어지는 사업을 그만뒀다”는 것이 LH 측 설명이다.

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2013년만 해도 허허벌판(위)에 지나지 않았던 대장동은, 8년 만에 고급 주거 단지(아래)로 탈바꿈했다. 그러나 그 과정 속에서 원주민들의 권익은 무시돼왔다. <매경DB>

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대장지구 개발이 새로운 전기를 맞은 것은 이재명 지사가 성남시장에 당선된 2010년 6월부터다. 당시 이 시장은 대장지구와 성남 수정구 신흥동 제1공단지역과의 결합개발을 추진하기로 했다. 대장지구에는 아파트와 단독주택을 짓고, 대장지구에서 10㎞가량 떨어진 성남1공단 부지는 근린공원을 조성하는 것이 그의 구상이었다. 성남시가 개발을 주도하면서 공공 개발이 진행되는 듯 보였지만 실상은 달랐다. 공공이 50% 이상 참여하면 도시개발 사업지에서도 토지를 강제 수용할 수 있었는데 성남시가 이를 적극 활용했다. 성남시가 100% 출자한 공기업 성남도시개발공사가 당시 시가보다 낮은 가격으로 2년 만에 모든 토지를 확보할 수 있었다. 2016년 말 대장동과 떨어진 제1공단이 사업에서 빠지고, 사업명에 판교가 붙은 ‘성남 판교 대장 도시개발 사업’으로 바뀌면서 한층 매력적인 개발 사업으로 변모했다.

성남시 주도로 대장지구 개발이 순조롭게 진행되는 듯 보이지만 그 이면에는 대장동 원주민들의 눈물이 있었다. ‘공공 개발’이라는 미명 아래 토지를 헐값에 강제 수용당했다는 것이 원주민들 주장이다.

앞서 살펴본 대로 대장동 원주민들은 LH 주도 공영 개발이 좌절되자 민간 개발 방식으로 방향을 바꿨다. 하지만 2010년 지방선거에서 이재명 시장이 당선되면서 상황이 급변했다. 성남시는 ‘민간 개발업자에게 이익이 과도하게 간다’며 공공 개발을 재추진했다. 원주민들은 민간 개발이 상당히 진행된 상태에서 이재명 시장 당선 후 사업 방향이 완전히 틀어졌고, 그 과정에서 싼값에 토지를 ‘강제 수용’당했다고 목소리를 높인다.

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▶눈 뜨고 코 베인 대장동 원주민들

▷3.3㎡당 300만원 이하 강제 수용

김은혜 국민의힘 의원이 지난 10월 5일 국정감사에서 공개한 녹취록에서 원주민 A씨는 “당시 우리는 민간 개발하려고 땅 계약까지 다 했다. (그래서 공영 개발에 반대하는) 성남시 집회를 시작했다. 그때 이재명 시장 후보 측이 ‘대장동이 제2의 고향’이라며 와서는 ‘시장이 되면 일사천리로 사업 시행이 되도록 도와주겠다’고 했다”고 말했다. 그는 “하지만 당선이 되고 나서 대장동에 찾아와 ‘이건 민간 개발 안 된다. 분당 성남의 마지막 남은 땅인데 원주민에게는 절대 피해가 가지 않게 해줄 테니 협조해달라’고 해 그 자리에서 난리가 났었다”고 했다.

다른 원주민 B씨는 “면담을 신청해도 받아들여지지 않았고, 유동규 성남도시개발공사 본부장에게 가라고 해서 갔더니 ‘절대 피해가 가지 않게 하겠다’고 하더라”라며 “결국 우리가 (3.3㎡당) 500만~600만원에 계약한 것을 화천대유, 성남의뜰이 계약을 하면서 반값에 후려쳐서 자기들끼리 나눠 먹은 것 아니냐”며 분통을 터뜨렸다. 계속되는 보상 논란에 화천대유 측은 “반값 보상은 말도 안 되는 이야기다. 감정평가 절차를 거쳐 적정 수준으로 보상했다”고 입장을 밝혔다.

그러나 화천대유 측 주장이 무색하게 ‘강제’로 헐값에 토지를 수용했다는 정황 증거가 속속 나타나는 중이다. 2015년 2월 4일 성남시의회에서 열린 209회 도시건설위원회 회의록에는 유독 대장동 일대만 ‘헐값’에 매입했다는 발언이 여럿 등장한다. 유한기 당시 성남도시개발공사 개발사업본부장은 보상가 기준을 묻는 성남시 시의원 질의에 “공시지가의 1.5배”라고 답했다. 이어 판교신도시의 보상 기준은 1.8배라고 덧붙이며 판교신도시보다 보상 리스크가 적다고 강조했다. 공시지가의 2.1배 보상을 받은 성남 신흥동과 비교하며 보상 수준이 낮은 게 알려지면 주민 불만이 많지 않겠냐는 다른 시의원의 지적에는 “이미 민원인 대표들과 협의를 마쳤다”며 자신감을 드러냈다.

실제 원주민에게 지급한 보상 비용이 입찰 당시 제시했던 가격보다 30~40% 낮은 것으로 나타났다. 성남 판교 대장 도시개발 사업 개발 계획변경(안)에 따르면 ‘성남 대장동·제1공단 결합도시개발 사업’에서 보상비는 총 6184억6200만원으로 책정됐다. 이는 화천대유 측이 입찰할 때 제시한 1조141억원보다 3957억원 적은 금액이다. 박수영 국민의힘 의원은 “토지 보상 계약서의 3.3㎡당 수용 단가는 521만원이었다. 그러나 실제 성남시청에서 만난 원주민들은 3.3㎡당 250만원에 강제 수용당했다며 분노를 토했고, 다른 주민도 3.3㎡당 300만원 이하였다고 입을 모았다. 상당히 많은 원주민들이 헐값에 땅을 강제 수용당했다고 증언한다”고 지적했다.

대장지구 개발 이후에도 원주민에게는 ‘고난의 행군’이 이어졌다. 개발 당시 시행사 성남의뜰은 원주민에게 이주자택지를 공급하는 과정에서 국민권익위원회 권고를 무시하고 폭리를 취한 것으로 나타났다. 택지지구를 개발할 때는 토지 보상비와 별도로 기존에 거주하는 원주민이 이주할 수 있는 택지인 이주자택지 우선권을 준다. 이주자 택지는 주로 단독주택이나 점포를 지을 수 있는 점포 겸용 택지인데 이주자 택지를 포기하면 이주 정착금을 더 받을 수 있다. 보통은 이주 정착금을 더 받는 대신 이주자 택지를 주로 선택한다.

김은혜 국민의힘 의원실에 따르면 2018년 12월 당시 권익위는 전국 시·도와 도시개발공사에 ‘이주자 택지 공급 가격을 택지조성원가로 통일할 것’을 권고했다. 그러나 성남의뜰은 이를 무시하고 이듬해인 2019년 7월 훨씬 고가인 ‘감정 가격’으로 택지를 공급했다.

당시 토지를 분양받은 원주민 C씨는 “2018년 10월과 2019년 3월 두 번에 걸쳐 감정 가격으로 이주자 택지를 공급하는 것은 불합리하다고 국민신문고에 민원을 제기했고, 분양 가격과 관련해 성남시에 항의를 하던 가운데 갑자기 이주자 택지 공고가 떠서 당혹스러웠다”고 설명했다. 결국 원주민들은 아무것도 지어지지 않은 이주자 택지를 3.3㎡당 약 1300만~1700만원에 계약해야 했다. 인근 성남 고등지구(3.3㎡당 약 700만~800만원)의 두 배에 달하는 금액이다.

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▶분양가상한제 예외 분양 매출 급증

▷3.3㎡당 분양가 2000만원대로 치솟아

대장지구 아파트, 도시형 생활주택 등 주거 상품을 분양받은 이들도 원주민 못지않게 답답한 것은 마찬가지다. 성남시 주도 공공 개발임에도 민간 회사인 화천대유가 시행을 맡은 탓에 분양가상한제가 적용되지 않아 분양가가 치솟았기 때문이다.

참여연대와 민주사회를 위한 변호사모임(민변)은 지난 10월 7일 서울 종로구 참여연대에서 기자회견을 열고 “화천대유가 아파트 용지로 매입한 대장동에 분양가상한제가 적용됐다면 화천대유 분양 매출은 기존 1조3890억원에서 1조1191억원으로 2699억원 줄었을 것”이라고 주장했다.

구체적인 내용은 이렇다.

화천대유는 2015년 대장동 개발 사업 시행사 성남의뜰이 매각한 아파트 용지 4개와 연립주택 용지 1개를 매입했다. 참여연대와 민변은 화천대유가 매입한 아파트 용지 분양 가격을 택지비와 건축비를 더한 값으로 추산했다. 택지비는 화천대유가 15만㎡ 규모의 5개 구역(아파트 용지 4개, 연립주택 용지 1개)을 수의계약으로 5700억원에 매입한 것을 토대로 추산했다. 건축비는 화천대유가 2018년 12월 아파트 입주자 모집 공고를 할 당시 국토교통부가 고시한 기본형 건축비를 적용했다.

이를 토대로 분양가상한제를 적용해 추산한 분양 매출이 1조1191억원에 달한 만큼 화천대유가 2699억원 이익을 더 챙겼다는 것이 참여연대와 민변의 설명이다. 이들은 “애초 계획대로 한국토지주택공사가 공공택지로 개발했거나 문재인정부가 분양가상한제를 조금 더 빨리, 전면적으로 시행했다면 개발 이익 일부는 무주택 서민, 중산층에게 돌아가 화천대유에 막대한 개발 이익으로 귀속되지 않았을 것”이라고 꼬집었다.

화천대유는 우선 공급받은 택지에서 직접 주택 사업을 했다. 화천대유가 시행해 지난 5월 입주한 아파트는 판교퍼스트힐푸르지오(974가구), 판교더샵포레스트(990가구)다. 두 단지는 2018년 말 분양했는데 3.3㎡당 평균 분양가는 판교퍼스트힐푸르지오가 2030만원, 판교더샵포레스트가 2080만원이었다. 앞서 2014년 대장동 공영 개발 구상을 발표하는 자리에서 이재명 당시 성남시장은 “3.3㎡당 1100만원대로 분양가를 정하겠다”고 밝혔지만 실제 분양가는 이보다 2배가량 높아진 셈이다. 비슷한 시기 분양한 위례신도시 위례포레자이 평균 분양가인 1820만원보다 높아 고분양가 논란이 일기도 했다.

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경기도 성남 판교 대장지구 곳곳에는 개발 의혹 관련 플래카드가 걸려 있다. ​<최영재 기자>

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원래 대장지구는 공공택지라 분양가상한제가 적용되지만 시행사인 화천대유가 민간 회사라는 이유로 민간택지 사업으로 바뀌면서 2018년 말 분양 당시 분양가상한제를 피했다. 정부는 지난해 7월 민간택지에도 분양가상한제를 적용했지만 이전에는 공공택지만 분양가상한제 대상이었다. 이 때문에 대장지구 분양가가 3.3㎡당 평균 2000만원 이상으로 치솟아 화천대유 등 디벨로퍼 분양 수익이 급증했다.

이뿐 아니다. 화천대유가 최근 분양한 도시형 생활주택 ‘판교SK뷰테라스(292가구)’의 3.3㎡당 분양가는 무려 3613만원에 이른다. 지하 1층~지상 4층 16개동으로 구성된 이 단지는 전용 74~84㎡ 분양가가 10억3610만~13억3170만원에 달했다. 그동안 대장동에서 공급한 단지 중 가장 높은 수준이다. 그럼에도 최근 청약 시장 열기가 워낙 뜨겁다 보니 판교SK뷰테라스 청약 경쟁률은 무려 316.8 대 1에 달했다.

하지만 막상 계약률은 높지 않았다. 전체 물량 중 40%인 117가구가 미계약되면서 무순위 청약을 진행했다. 모든 가구 분양가가 9억원을 넘어 주택도시보증공사(HUG)의 중도금 대출을 받을 수 없었던 것이 영향을 미쳤다는 분석이다. 부동산업계 관계자는 “당초 화천대유 측에서 중도금 대출 방안을 찾을 계획이었지만 대장동 의혹이 터지면서 금융사들이 중도금 대출을 꺼리자 수분양자 입장에서는 자금 마련이 쉽지 않게 됐다”고 귀띔했다.

분양가가 치솟다 보니 대장지구 아파트를 분양받은 이들은 거액의 대출까지 받았다.

박성민 국민의힘 의원이 국토교통부로부터 제출받은 자료에 따르면 대장지구 입주민(예정자 포함) 3833가구가 낸 분양대금은 약 3조1000억원 수준이다. 입주민들은 이 중 40%가 넘는 1조2700억원가량을 금융기관 등에서 대출받을 계획이다. 가구당 약 8억810만원의 분양대금 마련을 위해 3억3153만원가량 대출을 받은 셈이다. 결국 대장지구 개발 사업은 화천대유 등 디벨로퍼의 개발 이익을 입주민 빚으로 떠받치는 구조로 전락했다는 의미다. 박성민 의원은 “화천대유 등이 고분양가로 폭리를 취하는 바람에 입주민들은 가구당 수억원에 달하는 빚을 더 지게 된 셈”이라고 꼬집었다.

다만 한편에서는 부동산 시장 호황으로 대장지구 주요 단지 매매가가 치솟은 만큼 별문제 될 것이 없다는 주장도 나온다. 지난 5월부터 입주를 시작한 판교퍼스트힐푸르지오2단지의 경우 전용 84㎡ 매매 호가가 17억원 수준으로 뛰었다. 비록 매매가가 오르기는 했지만 대장지구뿐 아니라 수도권 전역 집값이 뛴 데다, 공공 개발이 아닌 민관공동 개발 형식으로 사업 구조를 강행해 분양가가 치솟은 것 자체가 근본적인 문제라는 지적이 쏟아진다. 부동산 개발업계 관계자는 “성남도시개발공사가 대장지구 개발 사업 구조를 잘못 짜는 바람에 원주민이나 입주자가 아닌 디벨로퍼들이 초과 개발 이익을 독식하는 구조로 전락했다. 이 때문에 원주민, 수분양자들이 피해를 입게 된 것은 부인할 수 없는 사실”이라고 말했다.

결국 대장지구를 개발할 때 민관합동 개발이 아닌 전면 공공 개발 방식을 택하거나 임대주택 비중을 더 늘려 공공성을 높였어야 한다는 의견도 설득력을 얻는다. 대장지구 개발 사업은 임대주택용지 면적 비율이 15%에 불과하다. 원래 도시개발법상 임대주택용지 면적 비율은 공동주택용지의 25% 이상으로 정해야 한다. 단 지정권자(성남시)가 필요하다고 판단한 경우 10%포인트 내에서 조정할 수 있는데 성남시는 재량권을 활용해 최저 수준인 15%까지 맞춰줬다.

심지어 성남시는 용적률까지 높여줬다. 당초 대장지구 공모 지침서에는 아파트 단지 용적률을 모두 180%로 명시했고, 전체 가구 수는 5106가구였다. 하지만 이후 성남시가 용적률을 185~195%로 높였고 전체 가구 수도 5268가구로 늘었다. 화천대유 같은 민간 디벨로퍼에 ‘꽃길’을 깔아줬다는 의혹이 제기되는 지점이다.

한편에서는 ‘제2의 대장동 사태’를 막기 위해 토지임대부주택이 대안으로 거론되지만 현실성은 높지 않다는 우려다. 토지임대부주택은 토지는 국가나 공공이 소유하고 아파트만 분양해 저렴한 가격에 주택을 공급하는 개념이다. 택지 매각 자체를 제한하면 개발업자 특혜를 막을 수 있다는 취지지만 토지가 아닌 건물 소유권만 가지는 구조라 실수요자가 외면할 우려가 크다. 자칫 토지, 건물 소유권을 보유한 기존 주택 가격 상승만 부추길 수 있다. 건설사 등 개발 사업자 입장에서도 사업성이 떨어져 굳이 토지임대부주택 사업에 뛰어들 유인이 없다.

부동산업계 관계자는 “대장동 사태는 공공이 민간업체에 특혜를 준 것이 핵심이다. 토지임대부주택 같은 비현실적인 제도를 도입할 것이 아니라 민간업체 수의계약이 아닌 경쟁 입찰 방식 도입과 함께 초과이익환수장치를 강화하는 것이 중요하다”고 말했다.

“대장지구 개발이 잘못된 방향으로 간 것은 토지 수용, 인허가 등 공공 개발 장점은 모두 취하면서 정작 수익 창출은 민간 개발 원칙을 따랐기 때문이다. 앞으로 신규 택지지구를 개발할 때 분양가상한제, 초과이익환수 도입을 의무화해야 한다. 민관이 함께 참여해 사업 추진 과정, 결과를 검증할 전문위원회를 상시적으로 운영해야 대장지구 같은 특혜를 막을 수 있다.”

한태욱 동양미래대 경영학부 교수 의견이다.

원주민·수분양자 울리며 ‘고수익’ 어떻게 가능했나

건설사 배제 화천대유 몰아주기…주택용지 비율↑

원주민, 수분양자를 울리며 막대한 이익을 챙긴 대장지구 개발 사업. 도시개발 전문가들은 화천대유가 고수익을 올릴 수 있던 배경으로 주거, 상업용지 비율이 높았다는 점을 지적한다. 인근 성남 판교지구는 주거용지와 상업용지가 전체의 29.7%에 그친다. 반면 대장지구는 46.4%로 약 16% 더 높은 수준이다. 주거용지만 따로 비교하면 차이는 더 극명하다. 판교는 26%, 대장동은 약 46%다. 20% 가까이 차이가 난다. 주택을 많이 분양할수록 개발업자는 더 높은 수익을 올릴 수 있다. 타 도시에 비해 주거용지를 극단적으로 높여 개발사 이익을 챙겼다는 분석이다.

또한 ‘화천대유’의 잠재적 경쟁자인 건설사를 배제했다. 투자 금액이 적은 화천대유가 무려 5필지를 출자자 권한으로 수의계약을 맺어 받았을 때 다른 컨소시엄 참가자들은 반발하지 않았다. 이유는 간단하다. 화천대유를 제외한 컨소시엄 사업자 대다수가 ‘은행’이었기 때문이다. 현행 은행법상 은행은 비업무용 부동산 자산을 소유하지 못한다.

통상적으로 개발 컨소시엄에는 건설사가 포함된다. 그러나 대장지구 개발에는 건설사가 참여하지 못했다. 성남도시개발공사가 조건을 낼 때 ‘건설업자’를 원칙적으로 배제한 탓이다.

공사 측은 “사업 시행자와 시공사 간 이해 상충 문제를 해결하기 위해 ‘건설산업기본법’에 따른 건설업자는 제외한다”고 밝혔다. 익명을 요구한 도시개발 전문가는 “이해 상충 문제를 해결하기 위해 건설사를 배제한 것이 결과적으로는 화천대유가 필지 5개를 싹쓸이하는 데 도움이 됐다. 만약 부동산 소유가 가능했던 건설사가 컨소시엄에 들어왔다면 특정 회사에 ‘몰아주기’를 쉽게 하지 못했을 것”이라고 설명했다.

‘화천대유 몰아주기’ 꼴이 됐음에도 불구하고 경기도와 성남시는 ‘건설사를 배제해 높은 수익’을 얻을 수 있었다고 자찬했다. 경기연구원이 성남도시개발공사 업무 담당자 인터뷰, 사업 추진 자료, 관보 등을 토대로 2019년에 작성한 ‘공공개발이익 도민환원제: 대장동 개발 사업의 특징과 시사점’ 보고서를 보면 “건설사가 배제된 금융기관 중심의 PFV(프로젝트금융투자회사)는 낮은 금리로 사업비를 조달할 수 있으며, 경쟁 입찰을 통해 공사비를 낮출 수 있다는 점에서 성공 가능성이 높은 방식”이라고 강조했다. 이어 GTX A노선 사업도 신한은행 컨소시엄이 현대건설 컨소시엄을 눌렀다며 유사한 사례가 존재한다고 덧붙였다. 다만 경기연구원의 주장과 달리 GTX A노선 입찰에 참여한 신한은행 컨소시엄에는 DL이앤씨, 대우건설 등 건설사들이 다수 포함됐다.

[김경민·반진욱 기자]

[본 기사는 매경이코노미 제2130호 (2021.10.20~2021.10.26일자) 기사입니다]



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