[레이더P] [팩트체커] 국무회의 심의 전 文개헌안 공개 위헌인가

26일 오후 국회 본청에서 한병도 청와대 정무수석 등이 문재인 대통령이 발의한 정부 개헌안(대한민국헌법 개정안)을 진정구 국회 입법차장에게 제출하고 있다. 왼쪽부터 진정구 입법차장, 한병도 정무수석, 김외숙 법제처장, 진성준 정무기획비서관.[사진=연합뉴스]

Q: 문재인 대통령이 26일 국무회의를 거쳐 '대한민국헌법 개정안'을 발의했습니다. 해외 순방 중인 문 대통령이 불참한 가운데 국무총리 주재로 열린 국무회의에 개헌안이 상정됐고 40분 만에 의결됐습니다. 이에 앞서 지난 22일에는 개헌안 전문이 공개됐고 국회로 송부됐습니다. 그에 앞서 20~22일에는 민정수석 등이 헌법 개정안을 사흘간 쪼개서 설명했습니다.

이를 두고 일부 야당과 헌법학자들은 위헌은 개헌안이 국무회의를 거치지 않고 공개됐다는 것을 문제 삼았습니다. 또 청와대가 이미 발의 날짜를 26일로 못 박은 상태에서 같은 날 국무회의에 상정하는 것은 헌법이 정한 '심의' 절차를 무시한 행위라고 비판하고 있습니다.

김철근 바른미래당 대변인은 22일 "헌법 89조는 헌법 개정안 발의의 경우 국무회의 심의를 거치도록 규정하고 있지만, 청와대는 국무회의를 열어 대통령 개헌안을 (사전에) 심의하지 않았다"고 지적했습니다(26일 국무회의가 열려 개헌안을 의결했음).

헌법재판연구원장을 지낸 허영 경희대 법학전문대학원 교수는 언론과 인터뷰하면서 "헌법 89조는 대통령이 헌법개정안을 낼 때는 선출직 국회의원들로부터 인사 청문 절차를 밟은 국무위원과 논의하라는 취지"라고 설명했습니다.

청와대가 국무회의를 열기 전에 개헌안을 공개하고 국회에 송부한 과정이 위헌의 소지가 있는지 살펴보겠습니다.

A: 우리나라 개헌의 역사부터 살펴보겠습니다. 일제강점 당시인 1919년 대한민국 임시 헌법이 있지만 '정식' 헌법이 제정된 해는 1948년입니다. 광복 이후 1948년 5월 10일 총선거를 통해 선출된 제헌국회가 헌법 기초 작업에 착수해 7월 12일 제헌헌법을 만들었고, 조선 건국일인 7월 17일에 맞춰 공포했습니다. 이날이 바로 제헌절이고 이 헌법이 제헌헌법입니다.

그 뒤 각 9차례 걸쳐 개헌이 이뤄집니다. 마지막 개헌은 31년 전인 1987년입니다. 6월 항쟁 뒤 노태우 전 대통령이 '6·29' 선언을 통해 대통령 직선제를 약속했고, 넉 달 뒤인 10월 29일 대통령 직선제를 골자로 한 9차 개헌이 이뤄집니다.

개헌안 발의는 헌법 128조에 나와 있습니다. '헌법개정은 국회 재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다'고 적혀 있습니다. 그리고 대통령의 개헌안 발의에 대해서는 헌법 89조 3호 '헌법개정안·국민투표안·조약안·법률안 및 대통령령안은 국무회의의 심의를 거쳐야 한다'며 국무회의 심의 절차를 거쳐야 합니다. 즉 국회 재적의원 과반수가 발의하면 곧바로 국회 의결로 이어지지만 대통령의 발의는 국무회의 심의를 거쳐야 하는 절차가 있습니다.

국무회의는 대통령과 국무총리, 15명 이상 30명 이하 국무위원으로 구성되고 대통령은 의장, 국무총리는 부의장을 맡으며 회의를 주재합니다. 장관들이 국무위원이고 보통 매주 화요일에 정기적으로 열리는데, 급한 경우에는 임시국무회의가 열립니다. 의결 안건이 있으면 구성원의 2분의 1 출석으로 개의하고 출석 구성원의 3분의 2 이상 찬성으로 안건을 의결합니다. 다만 의사를 결정하는 '의결'과 심사하고 토의하는 '심의'는 절차 면에서 다릅니다.

일부 야당과 헌법학자은 이 절차를 지적합니다. 대통령 발의 개헌안이 국무회의 심의를 거치지 않았다는 것입니다. 청와대는 26일 대통령 개헌안을 발의했습니다. 그리고 이날 국무회의를 열어 의결했습니다.

청와대 조국 민정수석(가운데)이 22일 오전 청와대 춘추관에서 권력구조를 포함한 대통령 발의 개헌안 3차 발표를 하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조국 민정수석, 김형연 법무비서관.[사진=연합뉴스]

하지만 이에 앞서 20~22일까지 개헌안을 주제별로 쪼개어 청와대 주도로 공개했습니다. 마지막 날인 22일에는 이를 법제처에 송부하고 국회의장과 여야 대표에 전달했습니다. 이에 일부 헌법학자들은 "국무회의 심의 전 개헌안을 공개한 것은 위헌"이라며 "헌법을 고치겠다는 청와대가 헌법을 위반했다"고 지적했습니다.

헌법 89조 3호 '헌법개정안·국민투표안·조약안·법률안 및 대통령령안은 국무회의의 심의를 거쳐야 한다'는 절차를 위배했다는 것입니다.

허영 교수는 "26일 국무회의 심의 뒤 대통령이 발의하게 되면 야당이나 국회가 대통령이 헌법 89조 3호의 헌법을 어겼다며 권한쟁의심판 청구도 가능하다"고 말했습니다. 그렇게 되면 헌법재판소에서 판단을 기다려야 합니다.

문재인 대통령이 발의한 헌법개정안[사진=연합뉴스]

절차 위배가 아니라는 반론도 있습니다. 대통령 개헌안 자체가 완성된 것이 아니라 개정안 절차를 밟고 있다는 주장입니다. 청와대가 발표한 개헌안이 법제처의 수정과 여론을 통한 수정 과정을 거쳐 국무회의에 가져가고, 국무회의 심의 과정에서도 수정이 될 수 있다는 설명입니다.

김선택 고려대 법학전문대학원 교수는 "국무회의 심의 과정에서 국무위원 조언에 따라 개헌안 수정도 가능하다"며 "그러나 국무위원인 장관은 대통령의 보좌기관이고 국무회의에서 심의한 내용을 대통령이 받아들이지 않아도 된다"며 "국무회의 심의의 구속력은 없다"고 말했습니다. 절차 위배가 아니라는 설명입니다.

그러면서 헌법 개정안을 발의하기 전 미리 국민에게 공개한 것에 대해서는 "과거 헌법이 밀실에서 작성된 것과 달리 사전에 발표된 것은 바람직하다"고 덧붙였습니다.

개헌안을 두고 위헌 논란은 다각적으로 진행될 가능성이 있습니다. 진성준 청와대 정무기획비서관은 23일 춘추관에서 기자들과 만나 "현행 헌법을 해석해보니 개헌안을 발의하고 공고하면 60일 이내에 표결 행위가 있어야 한다"며 "그게(표결 행위) 안 이뤄지면 위헌"이라며 국회를 압박하고 있습니다. 대통령 개헌안에 대해서는 해석의 차이가 있고, 발의 뒤에 위헌소송도 벌어질 가능성을 배제할 수 없는 상황입니다.

[김수형 기자]



[ⓒ 매일경제 & mk.co.kr, 무단전재 및 재배포 금지]