[대통령개헌안]"제왕적 대통령 힘빼기"..총리-국회 힘 세져

청와대 조국 민정수석(오른쪽)이 22일 오전 청와대 춘추관에서 선거제도 개혁, 정부 형태, 사법제도, 헌법재판제도 등 문재인 대통령이 발의할 개헌안을 설명한 뒤 진성준 정무기획비서관과 대화하고 있다.

청와대가 22일 발표한 대통령 헌법 개정안은 제왕적 대통령제의 권한은 줄이고, 국무총리와 국회에 힘을 실어주는 것이다. 대통령 견제를 강화하기 위해 감사원 독립기관화, 사면권 제한, 정부 법안 제출권 제한 등을 포함했다. 또 선거연령을 만 18세로 하향해 정치 참여 연령을 낮췄다.

개헌안이 권력을 총리와 국회로 분산하는 것은 박근혜 전 대통령의 국정농단을 비롯한 역대 대통령들의 불행한 역사가 막강한 권한 집중된데 따른 폐해를 막는 조치로 풀이된다. 또 국민 민주역량 향상과 국정운영의 안정 등으로 군사독재로 1987년 개헌때 채택한 대통령 5년 단임제 대신 4년 연임제를 채택했다.

■대통령 권한 분산 다양한 조치
대통령 권한 분산을 위해 국가원수로서의 지위를 삭제하는 등 다양한 조치를 강구했다. △특별사면시 사면위원회 심사 △헌법재판소장을 헌법재판관 중에서 호선 △"대통령의 명을 받아"라는 문구를 삭제해 국무총리가 행정각부 통할 △감사원 독립기관화 및 감사위원 중 세명 국회 선출 등이다.

국회의 정부에 대한 통제권도 강화했다. △정부 법률안 국회의원 10명 이상의 동의를 받아야 국회 제출 △국회의 예산심의권 강화 위한 예산법률주의 도입 △국회 동의 대상 조약의 범위 확대 등이다.

하지만 전문가들은 선언적 의미는 있지만 현실적으로 대통령 권한이 어느정도로 약화될지는 의문이란 지적도 내놓고 있다. 또 국무총리가 대통령 비서실장보다 권한이 약한데 이같은 현실을 개선하는데 한계가 있다는 것이다.

고문현 한국헌법학회 회장(숭실대 법학과 교수)는 "한국헌법학회의 개헌안은 대통령은 외치에서 외교국방통일을 맡고, 총리는 일반 행정을 담당하게 했다"며 이 정도까지 파격적은 아니더라도 총리 고유의 영역을 줘야 하는데, 문구를 뺀다고 한들 대통령의 명을 받는 것은 마찬가지"라고 했다.

국무총리에 실질적 권한을 줘야 제왕적 대통령 폐해 줄일 수 있는데 이런 노력이 부족했다는 평가도 나온다.

신평 경북대 법학전문대학원 교수는 "국무총리 규정에 '대통령의 명을 받아' 문구를 삭제한다고 국무총리 권한이 강화되겠나"라며 "현재 정국 상황을 봐도 국무총리가 대통령 비서실장 보다 못한 권한을 행사하는데 이런 현실을 좀 더 개선하려는 의지가 보여야 한다"고 밝혔다.

박근혜 정부에서 크게 문제가 됐던 입법부의 법률을 대통령령으로 그 법률과 상반된 내용을 해 무력화하는 행태가 많았다. 가령 세월호에 대한 법률을 국회에서 제정하면 대통령령으로 세월호 조사 무력화 안을 넣기도 했다.

신 교수는 "이런 것을 의회가 감시하고 시정할 수 있게 하는 내용을 넣으면 의회의 권한이 향상될 것"이라며 "문헌 외관상 총리와 국회의 권한을 강화한다고 해서 그게 될 수 있겠나"라고 했다.

■선거연령 하향…세계적인 추세
선거연령은 만 19세에서 만 18세로 낮추기로 했다.

우리나라 선거연령은 지난 1948년 대한민국 정부 수립 당시 21세로 시작됐다. 이후 1960년 민주당 정권 때 민법상 성인인 만 20세로 낮춰졌다. 2005년 6월 선거법 개정으로 만19세로 하향됐다.

청와대는 경제협력개발기구(OECD) 34개 회원국 중 한국을 제외한 모든 나라가 만 18세 또는 그보다 낮은 연령부터 선거권을 부여하고 있다고 설명했다. 미국은 이미 1971년부터 선거연령을 18세로 낮췄다.

조국 청와대 민정수석은 "현행법상 18세는 자신의 의사대로 취업과 결혼을 할 수 있고 8급 이하의 공무원이 될 수 있으며 병역과 납세의무도 지는 나이"라며 "청소년은 멀리 광주학생운동부터 4·19혁명, 부마항쟁, 촛불시민혁명 등 중요한 역할을 했고, 그들의 정치적 역량과 참여의식은 역사의 물줄기를 바꾸었다"고 말했다.

이와관련 국회에 다수 법안이 발의돼 있고 2017년 1월에는 국회 행정안전위 법안심사소위를 만장일치로 통과하고도 무산된 바 있다. 이에 헌법으로 선거연령을 18세로 낮춰 청소년의 선거권을 헌법적으로 보장한다는 것이다.

고문현 회장은 "선거연령 18세 하향은 전세계 트렌드에 맞춘 것이어서 만시지탄 격이지만 당연하다"며 "참고로 북한은 17세다. 중요한건 국민의 성숙된 유권자 의식이나 정치문화다"라고 말했다.

또 지역구 국회의원 선거방식에 과다한 사표 발생해소와 득표율에 비례한 의석비율이 제공될 수 있게 선거법 개정을 희망했다.

20대 총선의 경우 민주당과 새누리당의 합산득표율은 65% 정도였지만 두 당의 의석 점유율은 80%가 넘었다. 반면 국민의당과 정의당의 합산득표율은 28% 정도였지만 두 당의 의석 점유율은 15%가 채 되지 않았다. 이를 위해 "국회의 의석은 투표자의 의사에 비례하여 배분되어야 한다"는 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시했다.

lkbms@fnnews.com 임광복 김은희 기자

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