[정리뉴스] 계엄령·사사오입·날치기···대한민국 개헌, 9번의 역사

헌법은 대한민국의 최고법입니다. 1948년 7월17일 처음으로 공포된 이래 9차례 개정돼 왔습니다. 현행 헌법 제1조2항은 주권재민의 원칙을 천명하고 있지만 실제로 그 당연한 원칙이 힘을 얻기까지 정말로 험난한 세월이 필요했습니다. 마침내 지난해 국민은 대통령을 헌법을 통해 탄핵했습니다. 간통죄, 호주제, 군가산점 등은 위헌 판결을 받아 폐지됐습니다. 헌법은 선언적 규범을 넘어서 생활적 규범으로 힘을 얻고 있습니다.

헌법은 그 시대의 상황과 권력을 반영합니다. 문재인 정부는 오는 26일 10차 개헌안을 국회에 제출할 예정입니다. 경향신문은 지난 헌법을 통해 광복, 한국전쟁, 독재정권, 민주화운동까지 역사를 되돌아보며 독자 여러분과 함께 더 나은 국가를 고민하고자 합니다. 헌법은 내용 자체만으로도 매우 아름다운 글이고, 헌법을 읽는다는 것은 국민의 주권을 확인하는 경험입니다. 소제목을 누르면 법제처 국가법령정보센터의 해당 헌법 본문으로 연결됩니다. 날짜는 해당 헌법이 시행된 날을 기준으로 정리했습니다.

■1948년 7월17일 제헌헌법
제헌헌법은 1945년 8월15일 광복 이후 대한한국 최초의 헌법입니다. 1948년 5월10일 첫 국회의원 선거를 통해 5월31일 국회의원 198명으로 구성된 제헌국회가 개회됐습니다. 제헌국회는 헌법기초위원회를 조직해 정부는 의원내각제, 국회는 양원제로 한 헌법 초안을 작성했지만 이후 이승만의 주장으로 정부는 대통령제, 국회는 단원제로 수정됐습니다. 또 이승만의 주장으로 대통령과 부통령은 임기 4년으로 국회에서 선출하는 간선제를 채택했습니다. 제헌헌법은 전문과 10장 103조로 구성됐습니다.

“유구한 역사와 전통에 빛나는 우리들 대한국민은 기미 삼일운동으로 대한민국을 건립하여 세계에 선포한 위대한 독립정신을 계승하여 이제 민주독립국가를 재건함에 있어서 정의인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하며 모든 사회적 폐습을 타파하고 민주주의제제도를 수립하여 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 능력을 최고도로 발휘케 하며 각인의 책임과 의무를 완수케하여 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 국제평화의 유지에 노력하여 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 결의하고 우리들의 정당 또 자유로히 선거된 대표로서 구성된 국회에서 단기 4281년 7월12일 이 헌법을 제정한다.”(전문)

“국회는 보통, 직접, 평등, 비밀선거에 의하여 공선된 의원으로써 조직한다.”(제32조)

“대통령과 부통령은 국회에서 무기명투표로써 각각 선거한다.”(제53조)

“대통령과 부통령의 임기는 4년으로 한다. 단, 재선에 의하여 1차 중임할 수 있다.”(제55조)

■1952년 7월7일 1차 개헌(발췌개헌)
한국전쟁 직전인 1950년 5월30일 총선에서 야당이 압승하자 재선이 어렵다고 판단한 이승만 대통령은 직선제를 주장하며 개헌안을 국회에 제출했습니다. 1952년 1월18일 국회가 개헌안을 부결시키자 정부는 일부 국회의원을 구속하고 관제데모를 일으키는 한편 당시 한국전쟁으로 임시 수도였던 부산에 계엄령을 선포했습니다. 당시 장택상 국무총리는 여당이 주장한 ‘대통령 직선제·국회 양원제’와 야당이 주장한 ‘국무원에 대한 불신임 결의’를 발췌한 개헌안을 제출해 1952년 7월4일 토론 없이 기립 표결로 통과시켰습니다.

“국회는 민의원과 참의원으로써 구성한다.”(제31조)

“양원은 국민의 보통, 평등, 직접, 비밀투표에 의하여 선거된 의원으로써 조직한다.”(제32조)

“대통령과 부통령은 국민의 보통, 평등, 직접, 비밀투표에 의하여 각각 선거한다.”(제53조)

“민의원에서 국무원불신임결의를 하였거나 민의원의원총선거후 최초에 집회된 민의원에서 신임결의를 얻지 못한 때에는 국무원은 총사직을 하여야 한다.”(제70조의2)

■1954년 11월29일 2차 개헌(사사오입 개헌)
1952년 5월20일 총선에서 여당인 자유당이 다수를 차지하자 이승만 대통령은 자신에 한하여 중임 제한 조항을 적용하지 않는 황당한 개헌을 시도했습니다. 이 개헌안은 1954년 11월27일 표결 결과 재적 203명 중 135명 찬성으로 개헌에 필요한 재적의원 3분의 2에 1표가 부족해 부결되고 맙니다. 국회는 이틀 후인 11월29일 자유당 의원들만 참석해 부결을 취고하고 가결을 선포했습니다. 203명의 3분의 2는 ‘135.333…’이므로 ‘사사오입’에 의해 의결정족수를 충족한다는 억지 주장에 따른 것이었습니다. 이른바 ‘사사오입 개헌’입니다.

“대통령과 부통령의 임기는 4년으로 한다. 단, 재선에 의하여 1차중임할 수 있다.”(제55조)

“이 헌법공포당시의 대통령에 대하여는 제55조제1항 단서의 제한을 적용하지 아니한다.”(부칙)

■1960년 6월15일 3차 개헌
1960년 3·15 부정선거가 일어나자 학생을 중심으로 전국적인 저항 운동이 일어났습니다. 4·19혁명입니다. 결국 4월27일 독재자 이승만 대통령이 사임하고 허정 대통령 직무대행의 과도정부가 수립됐습니다. 그해 6월15일 국회는 의원내각제를 핵심으로 하는 개헌안을 압도적 찬성으로 의결했습니다. 대통령을 다시 국회가 선출하고, 헌법재판소를 설치하고, 대법원장과 대법관을 선거로 선출하고, 중앙선거관리위원회를 헌법기관으로 하고, 기본권 보장을 강화하는 내용입니다. 제2공화국의 시작입니다.

“국민의 모든 자유와 권리는 질서유지와 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다. 단, 그 제한은 자유와 권리의 본질적인 내용을 훼손하여서는 아니되며 언론, 출판에 대한 허가나 검열과 집회, 결사에 대한 허가를 규정할 수 없다.”(제28조2항)

“대통령은 양원합동회의에서 선거하고 재적국회의원 3분지 2이상의 투표를 얻어 당선된다.”(제53조)

“행정권은 국무원에 속한다.”(제68조)

■1960년 11월29일 4차 개헌
민주당 정권이 들어서자 3·15 부정선거 책임자들에 대한 처벌이 약하다는 여론이 확산됐습니다. 일부 시민은 강력한 처벌을 요구하며 국회를 점거하기도 했습니다. 결국 3차 개헌 5개월만인 11월29일 국회는 ‘반민주행위자’를 처벌하기 위한 헌법 개정안을 의결합니다.

“이 헌법 시행당시의 국회는 단기 4293년 3월 15일에 실시된 대통령, 부통령선거에 관련하여 부정행위를 한 자와 그 부정행위에 항의하는 국민에 대하여 살상 기타의 부정행위를 한 자를 처벌 또는 단기 4293년 4월 26일 이전에 특정지위에 있음을 이용하여 현저한 반민주행위를 한 자의 공민권을 제한하기 위한 특별법을 제정할 수 있으며 단기 4293년 4월 26일 이전에 지위 또는 권력을 이용하여 부정한 방법으로 재산을 축적한 자에 대한 행정상 또는 형사상의 처리를 하기 위하여 특별법을 제정할 수 있다.”(부칙)

“전항의 형사사건을 처리하기 위하여 특별재판소와 특별검찰부를 둘 수 있다.”(부칙)

“전2항의 규정에 의한 특별법은 이를 제정한 후 다시 개정하지 못한다.”(부칙)

■1962년 12월26일 5차 개헌
박정희 육군 소장은 1961년 5·16 쿠데타를 일으켜 권력을 장악합니다. 그가 설치한 ‘군사혁명위원회’는 곧 ‘국가재건최고회의’로 이름이 바뀌었습니다. 군인 20여명이 모인 국가재건최고회의는 그해 6월6일 스스로를 최고통치기관으로 하는 ‘국가재건비상조치법’을 공포하고 이듬해 12월26일에는 헌법개정안을 공포했습니다. 박정희 정권은 헌법 전문에 ‘4·19 의거’와 ‘5·16 혁명’을 함께 명시해 정권의 정당성을 만들었습니다. 제3공화국은 대통령제와 국회 단원제를 채택했고 헌법재판소를 폐지했습니다.

제3공화국 헌법은 겉으로 보기에는 입헌주의 헌법으로 보입니다. 신체의 자유에 대해 영장청구는 검찰관에 의하게 하는 등 상세한 규정을 뒀고 민간인은 원칙적으로 군사재판을 받지 못하게 했습니다. 대통령제를 기본으로 하지만 국무위원에 대한 국회의 해임건의권 등 의원내각제 요소를 넣었습니다. 다만 표현의 자유를 검열하고 집회의 자유를 규제하는 등 체제에 저항하는 움직임에 대해서는 억압했습니다.

“유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동의 숭고한 독립정신을 계승하고 4·19의거와 5·16혁명의 이념에 입각하여 새로운 민주공화국을 건설함에 있어서, 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하며 모든 사회적 폐습을 타파하고 민주주의 제제도를 확립하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하여, 1948년 7월 12일에 제정된 헌법을 이제 국민투표에 의하여 개정한다.”(전문)

“언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다. 다만, 공중도덕과 사회윤리를 위하여는 영화나 연예에 대한 검열을 할 수 있다.”(제18조2항)

“옥외집회에 대하여는 그 시간과 장소에 관한 규제를 법률로 정할 수 있다.”(제18조4항)

“국회는 국무총리 또는 국무위원의 해임을 대통령에게 건의할 수 있다.”(제59조1항)

“국가재건비상조치법 또는 이에 의거한 법령에 의하여 행하여진 재판·예산 또는 처분은 그 효력을 지속하며 이 헌법을 이유로 제소할 수 없다.”(부칙 제5조)

■1969년 10월21일 6차 개헌(3선 개헌)
이미 두 번 임기를 맞은 박정희 대통령은 1차에 한해 중임을 허용한 헌법을 고쳐 한 번 더 대통령직을 차지할 욕심을 품게 됩니다. 대통령의 3선 연임을 허용하는 이 개헌안을 통과시키기 위해 여당인 민주공화당은 야당인 신민당 의원 3명을 변절시켜 122명의 개헌 지지 서명을 받아냈습니다. 신민당은 변절한 의원들의 의원직을 자동 상실하게 하기 위해 1969년 9월7일 당을 해산하면서 ‘신민회’라는 국회교섭단체로 등록하는 비상책으로 대응합니다.

신민회는 국회 본회의장을 점거하고 개헌 반대 농성을 벌였지만 개헌 지지 의원들은 그해 9월14일 일요일 오전 2시 국회 제3별관에 몰래 모여 국회의장 사회로 찬성 122표 반대 0표로 2분 만에 개헌안을 ‘날치기’ 통과시켰습니다. 야당은 ‘비밀투표는 무효’라며 격렬하게 반발했고, 학생들은 치열한 개헌 반대 시위를 벌였지만 개헌안은 그해 10월17일 국민투표에 부쳐져 투표율 77.1% 찬성 65.1%로 가결됐습니다. 이 ‘3선 개헌’을 통해 박정희 대통령은 본격적인 장기 집권의 길을 갑니다.

“대통령에 대한 탄핵소추는 국회의원 50인이상의 발의와 재적의원 3분의 2이상의 찬성이 있어야 한다.”(제61조2항)

“대통령의 계속 재임은 3기에 한한다.”(제69조3항)

■1972년 12월27일 7차 개헌(유신헌법)
3선 개헌 이후 1971년 4월27일 제7대 대통령 선거에서 박정희 대통령은 3선에 성공했지만 당시 신민당의 김대중 후보와의 격차가 100만표도 되지 않자 위기감을 느끼게 됩니다. 이어 남북한은 1972년 7월4일 남북공동성명을 발표해 ‘평화통일 원칙’에 합의합니다. 북한을 국토 수복의 대상으로만 보던 기존 남북관계의 대전환이었지만 박정희 정권은 권력을 강화하려는 목적으로 이 성명을 이용합니다. 그해 10월17일 박정희 대통령은 “우리 민족의 지상과제인 조국의 평화적 통일을 뒷받침하기 위해 우리의 정치체제를 개혁한다”라며 전국에 비상계엄령을 선포했습니다. 또 초헌법적인 국가긴급권을 발동해 국회를 해산하고 정치활동을 금지한 뒤 10일 이내에 헌법개정안을 작성해 국민투표로 확정하라고 지시했습니다. 이른바 ‘유신헌법’은 11월21일 국민투표에서 투표율 91.9% 찬성 91.5%로 확정됐고 12월27일 공포됐습니다.

제4공화국 헌법인 유신헌법은 이전 헌법과 달리 규범 자체가 입헌주의에서 벗어난 권위주의 헌법입니다. 유신헌법에는 박정희 독재 정권의 야욕이 노골적으로 드러납니다. 헌법 전문에 ‘평화통일 원칙’을 규정하면서 대통령의 권한을 대폭 강화하고 기본권 보장을 약화했습니다. 국회 외에 ‘통일주체국민회의’를 설치하고 대통령 스스로 의장이 돼 대통령선출권과 국회의원 3분의 1 선출권을 부여했습니다. 대통령 임기는 6년으로 연장하고 중임 제한은 철폐했으며 대통령에게 국회해산권, 긴급조치권, 국회의원 3분의 1 추천권, 중요 정책에 대한 국민투표회부권, 일반법관 임명권을 부여했습니다. 언론·출판·집회·결사의 자유 등 기본권에 대한 허가 금지조항과 본질적 내용 침해금지 조항은 삭제됐습니다. 국회 회기를 단축하고 국정감사권 조항을 삭제했으며 통일이 될 때까지 지방의회 구성을 유보했습니다.

“유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동의 숭고한 독립정신과 4·19의거 및 5·16혁명의 이념을 계승하고 조국의 평화적 통일의 역사적 사명에 입각하여 자유민주적 기본질서를 더욱 공고히 하는 새로운 민주공화국을 건설함에 있어서, 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 능력을 최고도로 발휘하게 하며 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서, 1948년 7월 12일에 제정되고 1962년 12월 26일에 개정된 헌법을 이제 국민투표에 의하여 개정한다.”(전문)

“대통령은 통일주체국민회의의 의장이 된다.”(제36조3항)

“대통령은 통일주체국민회의에서 토론없이 무기명투표로 선거한다.”(제39조1항)

“통일주체국민회의는 국회의원 정수의 3분의 1에 해당하는 수의 국회의원을 선거한다.”(제40조1항)

“대통령의 임기는 6년으로 한다.”(제47조)

“대통령은 필요하다고 인정할 때에는 국가의 중요한 정책을 국민투표에 붙일 수 있다.”(제49조)

“대통령은 천재·지변 또는 중대한 재정·경제상의 위기에 처하거나, 국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서가 중대한 위협을 받거나 받을 우려가 있어, 신속한 조치를 할 필요가 있다고 판단할 때에는 내정·외교·국방·경제·재정·사법등 국정전반에 걸쳐 필요한 긴급조치를 할 수 있다.”(제53조1항)

“대통령은 국회를 해산할 수 있다.”(제59조1항)

“대법원장이 아닌 법관은 대법원장의 제청에 의하여 대통령이 임명한다.”(제103조2항)

“1972년 10월 17일부터 이 헌법시행일까지 대통령이 행한 특별선언과 이에 따른 비상조치에 대하여는 제소하거나 이의를 할 수 없다.”(부칙 제9조)

“이 헌법에 의한 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다.”(부칙 제10조)

■1980년 10월27일 8차 개헌
박정희 대통령은 1979년 10월26일 서울 종로구 궁정동 중앙정보부 안가에서 연회를 즐기던 도중 김재규 중앙정보부장에게 피살당합니다. 이 사건으로 유신체제가 붕괴했지만 그해 12월12일 보안사령관 전두환 소장이 쿠데타를 일으켜 정권을 장악했습니다. 신군부 세력은 1980년 5월17일 비상계엄령을 전국으로 확대했고 5·18 광주민주화운동을 무력으로 진압했습니다. 그해 8월13일 가택연금 상태였던 김영삼 신민당 총재가 정계 은퇴를 선언하고 8월16일 최규하 대통령이 사임하자 8월27일 통일주체국민회의는 전두환 보안사령관을 제11대 대통령으로 선출했습니다.

전두환 정권은 10월27일 새 헌법을 공포하며 민주공화국을 자칭했지만 그 내용은 권위주의 헌법을 벗어나지 못했습니다. 헌법 전문에서는 ‘4·19 의거’와 ‘5·16 혁명’을 삭제하고 ‘제5공화국’을 선언했습니다. 대통령 임기는 7년 단임으로 선거인단이 선출하는 간선제를 규정했습니다. 대통령의 국회해산권과 비상조치권은 약간의 제한을 뒀지만 그대로 유지했습니다. 국회의 국정조사권을 명시하고 국회의원 선거 비례대표제의 근거를 규정했습니다.

“유구한 민족사, 빛나는 문화, 그리고 평화애호의 전통을 자랑하는 우리 대한국민은 3·1운동의 숭고한 독립정신을 계승하고 조국의 평화적 통일과 민족중흥의 역사적 사명에 입각한 제5민주공화국의 출발에 즈음하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보하는 새로운 역사를 창조할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 1960년 6월 15일, 1962년 12월 26일과 1972년 12월 27일에 개정된 헌법을 이제 국민투표에 의하여 개정한다.”(전문)

“대통령은 대통령선거인단에서 무기명투표로 선거한다.”(제39조1항)

“대통령의 임기는 7년으로 하며, 중임할 수 없다.”(제45조)

“국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.”(제77조3항)

“국회는 특정한 국정사안에 관하여 조사할 수 있으며, 그에 직접 관련된 서류의 제출, 증인의 출석과 증언이나 의견의 진술을 요구할 수 있다. 다만, 재판과 진행중인 범죄수사·소추에 간섭할 수 없다.”(제97조)

■1987년 10월29일 9차 개헌(현행 헌법)
국민의 민주화 요구와 대통령 직선제 개헌 논의가 확산되자 정권 유지에 불안을 느낀 전두환 대통령은 1987년 4월13일 모든 개헌 논의를 금지하는 4·13 호헌조치를 단행했습니다. 1987년 1월14일 대학생 박종철씨가 치안본부 남영동 대공분실에서 고문으로 숨진 사실은 국민의 분노에 불을 질렀습니다. 그해 6월9일에는 대학생 이한열씨가 경찰이 쏜 최루탄에 맞아 숨지면서 6월 민주화운동은 전국으로 확산됐습니다. 결국 그해 6월29일 여당인 민주정의당 노태우 대표는 국민의 직선제 요구를 받아들였고 여야 합의를 통해 10월29일 새 헌법이 공포됐습니다. 전문, 본문 10장 130조, 부칙 6조로 구성돼 있습니다.

9차 개헌에 따른 현행 제6공화국 헌법은 권위주의를 탈피하고 입헌주의를 회복한 헌법으로 평가됩니다. 다만 당시 특수한 정치적 상황 속에서 국민의 적극적 참여 기회가 없었다는 문제도 지적됩니다. 전문에서는 대한민국 임시정부의 법통 계승을 명시했습니다. 대통령 직선제와 5년 단임제를 채택하고 국회해산권과 비상조치권을 폐지했습니다. 경제민주화 등 기본권을 보장했고 군의 정치적 중립을 명시했습니다. 최후의 헌법 수호기관인 헌법재판소를 설치하고 특히 헌법소원 제도를 규정했습니다.

“유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19민주이념을 계승하고, 조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 8차에 걸쳐 개정된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정한다.”(전문)

“국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하며, 그 정치적 중립성은 준수된다.”(제5조2항)

“국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다.”(제37조1항)

“대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출한다.”(제67조1항)

“대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다.”(제70조)

“국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.”(제119조2항)

<허진무 기자 imagine@kyunghyang.com>

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