[대통령 개헌안]지자체서 지방정부로…행정·입법·재정 ‘자주권’ 부여

사람·돈 빨아들이는 ‘수도권 블랙홀’ 문제의식 반영

정당 조직 요건 삭제로 ‘지방 정당’ 설립도 가능해져

청와대가 21일 지방자치·지방분권 강화를 골자로 하는 대통령 개헌안을 2차로 공개했다. 대통령 개헌안에는 지방정부 권한의 확대, 주민참여 확대, 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등 3가지 내용이 포함됐다. “수도권이 사람과 돈을 빨아들이는 블랙홀이 되도록 방치해선 안된다”는 문재인 대통령의 문제의식이 반영된 것이다. 개헌안 총강엔 수도 조항을 신설해 관습헌법에 따라 서울이 수도로 인정되는 것을 바꿀 근거를 마련했다.

개헌안은 1조 3항에 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’는 조항을 명시했다. 조국 청와대 민정수석은 ‘지방분권국가 선언’ 배경에 대해 “‘지방 소멸’은 서울과 수도권의 부담 가중으로 이어져 궁극적으로 ‘국가 소멸’로 이어질 수 있다”고 말했다. 개헌안은 자치 행정권·입법권·재정권을 강화하고 지방정부 구성에 자주권을 부여했다. 특히 재정권의 경우 누리과정 사태처럼 중앙정부와 지자체가 서로 재정부담을 떠넘기는 상황을 방지하기 위해 ‘자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담’하도록 하는 규정을 신설했다.

지방정부의 권한이 확대되는 만큼 이를 견제할 수 있는 장치인 주민발안·주민투표·주민소환 제도도 헌법에 규정했다.

중앙·지방의 소통 강화를 위한 ‘국가자치분권회의’도 신설됐다. 진성준 정무기획비서관은 “국가자치분권회의는 ‘제2국무회의’를 의미한다”며 “지방자치와 균형발전에 관한 중요 사안을 심의하는 기구이고 의장은 대통령, 부의장은 국무총리가 맡는다”고 했다.

총강에선 ‘국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다’는 정당 조직 요건이 삭제됐다. 또 현행 헌법에는 정당 운영에 필요한 자금의 국고보조만 규정돼 있으나, 개헌안에는 ‘국고보조는 정당한 목적과 공정한 기준에 따라야 한다’고 규정했다. 청와대 관계자는 “지방당 설립이 가능해지는 등 정당을 자유롭게 설립할 수 있도록 한 것”이라고 설명했다.

개헌안은 또 총강 3조의 영토 조항에 2항을 신설해 ‘수도에 관한 사항은 법률로 정하도록’ 했다. ‘대한민국 수도는 서울’이라는 관습헌법의 틀을 깨고 수도를 세종시 등 지방으로 이전할 수 있는 근거를 헌법에 새긴 것이다. 일단 개헌을 통해 수도를 법률로 정한다는 조항이 포함되면 국회에 법률로 수도를 정할 의무가 발생한다. 국회 논의에 따라 수도가 행정·경제·문화 등 복수로 지정될 수도 있다.

문 대통령의 공약이었던 대통령 집무실 이전과도 관련이 있다. 문 대통령은 대선 때 대통령 집무실을 청와대에서 광화문으로 옮기겠다는 공약을 제시했는데, 개헌을 통해 행정수도가 지정되면 청와대를 세종시로 옮기는 방안도 고려 중인 것으로 알려졌다. 노무현 정부 시절인 2003년 12월 특별법 제정을 통해 세종시의 행정수도 건설을 추진했으나 2004년 1월 헌법재판소가 관습헌법을 이유로 위헌 결정을 내렸던 전례도 고려한 것으로 보인다.

<김지환 기자 baldkim@kyunghyang.com>

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