헌법자문특위 대통령 개헌안 Q&A② "지방분권 국민주권 부분, 헌법적 안정성 염두"

헌법자문특위 대통령 개헌안 Q&A② "지방분권 국민주권 부분, 헌법적 안정성 염두“

- 역사의식과 균형감각, 가장 크게 염두에 둬
- 지방분권, 국민주권 부분에서는 헌법적인 안정성 크게 염두
- 수도, 국민적 합의 모아 국회에서 법률로 정하도록
- 지방자치단체 -> 지방정부, 지방행정부와 지방의회 포괄
- 헌법 방향은 정하되 구체적 사항은 입법권자가 정하도록 원칙
- 현행 헌법도 토지공개념적 요소 있어, 23조 3항 공공필요에 의한 재산권 제한, 122조
- 토지, 특별한 경우 제한 가할 수 있도록 하자는 관점
- 공공성과 합리적 사용? 예를 들면 도로, 공공의 목적에 의한 사용... 아무거나 할 수 있다고 해놓지 않아
- 공공성과 합리적 사용, 그때그때 법률에 정해가며 사용하는 게 맞다
- 재산권은 원칙적으로 침해할 수 없어, 공공의 목적, 공공복리 크게 문제가 되는 것만 건드리는 순서

[YTN 라디오 ‘곽수종의 뉴스 정면승부’]
■ 방송 : FM 94.5 (18:10~20:00)
■ 방송일 : 2018년 3월 21일 (수요일)
■ 대담 : 이한주 국민헌법자문특위 지방분권-국민주권 분과 위원(가천대 부총장)

◇ 앵커 곽수종 박사(이하 곽수종)> 청와대가 어제 대통령 개헌안의 헌법 전문과 기본권 내용 발표에 이어 오늘은 지방분권과 국민주권에 대한 내용을 발표했습니다. 지방자치강화, 토지공개념, 경제민주화 내용 등이 언급됐는데요. 구체적으로 어떤 내용인지, 국민헌법자문특위에서 지방분권-국민주권 분과 위원으로 활동하신 이한주 가천대학교 부총장 연결해 자세히 알아보겠습니다. 안녕하세요?

◆ 이한주 국민헌법자문특위 지방분권-국민주권 분과 위원(이하 이한주)> 네, 안녕하십니까.

◇ 곽수종> 이번 회의에서 가장 중점적으로 보신 부분이 어떤 부분입니까?

◆ 이한주> 여기는 사실 자문위원회였기 때문에 대통령 하신 말씀을 잘 기억하고 있는데, 지난달 이와 관련해서 역사의식과 균형감각이라는 말씀을 하셨습니다. 자문위원회 하면서 이 부분을 가장 크게 염두에 뒀고요. 지방분권, 국민주권 부분에 대해서는 대체로 국민적인 합의가 있는 거로 판단하였으나, 그 정도와 폭에 관해서는 시민사회와 일반 정부나 국회와는 매우 다양한 견해 차이가 있을 수밖에 없었기 때문에 헌법적인 안정성을 크게 염두에 뒀습니다. 특히 저는 경제 관련 조항을 중점적으로 판단했고요.

◇ 곽수종> 대통령 자문기구였습니까? 이번 국민헌법자문특위가.

◆ 이한주> 그렇습니다. 자문특위 아닙니까.

◇ 곽수종> 대통령이 강조했던 역사의식과 균형감각에 말씀을 듣고 대통령 자문특위니까 이에 기초해 지방분권, 국민주권 등 헌법적 안정성에 관심을 두셨다고 하셨는데요. 헌법적 안정성이라는 게 추상적인데 쉽게 풀어서 설명해주시면 어떤 겁니까?

◆ 이한주> 물론 1987년 개헌이 되고 나서 30년 만에 개헌하는 것 아니겠습니까. 개헌에 대한 각 부분에서 욕구들이 굉장히 많았습니다. 그러나 그 욕구들을 서로 조화롭게 다루지 않으면 서로가 서로 충돌한다거나 어느 한쪽이 지나치다거나 이러한 일들이 있었기 때문에 역사적인 방향이라든가 의식은 분명히 하지만 균형감각을 잘 가져서 모순이 되거나 실현할 수 없거나 이런 부분들이 들지 않도록 안정성을 가질 수 있는 조치들에, 개별 법률과의 관계, 이런 것들을 많이 염두에 두었다는 말씀을 드립니다.

◇ 곽수종> 시민사회에서는 어느 쪽에 대해 많이 말씀을 나누셨는지요?

◆ 이한주> 시민사회 쪽은 대단히 많은 단체들이 있고, 의견 개진하고 방문한 사람들은 500만 명에 육박할 정도였고요. 의견이 들어온 것도 대단히 많았던 상황이었기에 일일이 거론하기 힘들 정도로 많았습니다.

◇ 곽수종> 보수 진보 다 아우르는 내용이었겠죠.

◆ 이한주> 그렇죠.

◇ 곽수종> 수도조항이 신설됐다고 하는데, 수도조항 신설의 의미와 배경이 뭡니까?

◆ 이한주> 수도조항이 들어갔는데, 특별하게 수도조항에 현실적인 의미, 이런 것들을 염두에 뒀던 것 같진 않고요. 수도에 관한 사항은 법률로 정하도록 정하였습니다. 그런데 사실 그동안 이 부분과 관해서 세종시가 만들어졌고 이런데도 그 부분에 관련해 뚜렷한 헌법적인 조항이 없었기 때문에 헌법과 관행이 일치하지 않는 것 아니냐는 지적이 있었기 때문에 이와 같은 내용을 정하도록 하였습니다.

◇ 곽수종> 헌법 안에 수도까지 별도로 포함해야 하는 이유가 있을까요?

◆ 이한주> 헌법에서 수도는 어디로 한다고 정한 게 아니라, 수도에 관한 사항은 법률로 정한다고 얘기했는데 사실 생각해보면, 수도를 우리가 세종시로 옮기는 과정에서 얼마나 많은 갈등이 있었습니까. 그리고 정권에 따라 해석도 달라졌고요. 그래서 이와 관련된 사항은 헌법에 못 박을 필요는 없지만, 법률로 정하여 수도를 어떤 기능을 갖는 수도를 어디로 한다고 하는 국민적 합의를 모아서 국회에서 정할 필요가 있다는 점을 강조했다고 생각하면 되겠습니다.

◇ 곽수종> 이견이 나올 것 같아 여쭤봤습니다. 수도라고 하면 다른 건 모르겠지만 지방분권 시대에 대통령께 관심이 많으신데, 수도라는 의미는 지방분권화, 지방정부 개념에는 어떻게 맞고 틀리느냐에 대한 논의가 있어야 할 것 같은데 단순히 법률로 정하기로 했다고 말씀하시면 법률 쪽에 결정권을 미뤄놓은 셈이 아닌가 싶어서요.

◆ 이한주> 네, 그렇게 볼 수도 있겠습니다만, 입법권자인 국회에서 이 부분과 관련해 지방자치, 지방정부와 관련해 적절한 조화를 할 수 있도록 오히려 국회에 권한을 준 거라고 생각할 수 있겠습니다.

◇ 곽수종> 지방분권국가를 위해 지방자치단체를 지방정부로 부르기로 하고 자치재정권과 자치입법권을 확대한다는 내용인데요. 대통령 뜻과 같은 내용이겠네요?

◆ 이한주> 그렇죠. 자치분권을 강조했고 지방분권을 강조했기 때문에 지금까지 불려왔던 지방자치단체라는 명칭 대신 지방정부라고 이름을 부르기로 했고 지방의회도 지방의회, 지방의 정부는 지방 행정부, 이렇게 해서 지방정부 안에 지방행정부와 지방의회를 포괄하는 의미로 사용하였습니다.

◇ 곽수종> 말씀을 쭉 듣고보니 헌법이 너무 미시적인, 디테일한 것까지 짚어내는 것 같아서요. 성문법, 대륙법 차이를 잘 모릅니다만 의미 있는 것인가 걱정도 되긴 됩니다.

◆ 이한주> 그러한 지적들도 일부 있는 건 사실입니다. 그러나 저희들이 지금 어차피 이 방향으로 가기로 했으면 헌법이 정해줄 수 있는 것들은 정해주고 입법권자가 할 수 있는 부분들은 할 수 있도록 여지를 남겨 두면서 하자고 해서 헌법의 방향은 정하되 구체적인 사항은 입법권자가 정하도록 하는 것대로 원칙으로 삼아서 했기 때문에, 최대한 균형감각을 잡았습니다만.

◇ 곽수종> 국민들께서 국회를 불신하는 부분이 많아서, 입법권자인 국회에게 정하도록 두셨다고 하는데 얼마나 될까 걱정도 있고요. 또 지방분권 관련해 충분치 않다는 지적도 있는 것 같습니다. 어떻습니까?

◆ 이한주> 판단에 따라 다를 수 있을 겁니다. 그러나 자치입법의 종류 범위, 이런 것들을 법률로 정할 수도 있고, 법률에 위배되지 않은 범위 내에서 정할 수도 있지 않겠습니까. 법률로 정하면 지방자치단체가 갑갑하고 협소한 느낌이 많이 들 겁니다. 그러나 법률에 위배되지 않은 범위로 정한다고 했기 때문에 오히려 이 부분에 대해 재량적인 판단이 가능할 수 있도록 조치하였기 때문에 충분치 못하다고 생각하시는 분들은 기준을 굉장히 넓게 잡았을 수 있습니다.

◇ 곽수종> 말씀하신 내용을 듣고보니 전반적으로 이견이 있거나 이념적인 갈등이 있는 부분에 대한 분쟁의 여지를 줄이는 차원이고, 줄이는 방향은 국회에서 결정해서 민의를 대변하도록 하면 어떻겠느냐, 이게 헌법 정신에 포함된 것 같아요.

◆ 이한주> 그렇습니다.

◇ 곽수종> 오늘 발표하신 내용 중에 이게 가장 뜨거운 감자입니다. 토지공개념, 정확히 어떤 의미로 토지공개념을 생각하고 계시며 자문위원회에서 말씀주셨는지요?

◆ 이한주> 사실 현행 헌법에서도 토지공개념적 요소가 있습니다. 23조 3항 공공필요에 의한 재산권 제한에 관한 항이 있고요. 122조 국토의 효율적 이용 개발을 위해서 필요한 제한을 가할 수 있다는 조항들이 있거든요. 이것으로부터 토지공개념을 해석하여서 사용하였습니다, 그동안. 아시지만 이를 통해서 예컨대 해석을 해왔지만 이번 헌법에서는 토지 재산권을 공공복리, 그러니까 공공성과 합리적 사용이라는 건데요. 이를 위해서 특별한 경우에 법률이 정하는 바에 따라서 부담을 지우거나 제한하도록 했습니다. 토지라는 건 유한한 거고, 굉장히 중요한 것이지 않습니까. 그러다 보니 어떤 자산보다도 토지를 통해서 렌트 추구 행위가 빈번하게 일어납니다. 이랬을 경우 토지 효율적 배분이라든가 토지의 공공적 사용이 제한되고 이러다 보니 사회적 불평등이 일어나는 진원지로서 기능했기 때문에 이런 것들에 대해 특별한 경우 제한을 가할 수 있도록 하자는 관점에서 토지공개념을 도입하였습니다, 명시적으로.

◇ 곽수종> 조금 더 여쭤봐야 할 게, 공공성이라는 개념은 어떻게 정의하시는 겁니까?

◆ 이한주> 토지 공공성 개념은 하위 법률이 이 개념에 대한 해석을 하게 될 겁니다. 왜냐면 특별한 경우에 법률이 정하도록 했기 때문에, 공공성과 합리적 사용이 어떤 것이냐. 예를 들면 도로라든가 공공의 목적에 의한 사용이라든가 이런 것들이 주가 될 거라고 생각합니다. 법률이 정하도록 했기 때문에 헌법에서 보편적인 원리로서 토지공개념, 아무거나 할 수 있다고는 해놓지 않았습니다.

◇ 곽수종> 해방이후 초기에 가능한 논의이지 자본주의 시장체제 하에서 토지를 정부가 임의로 개인 사유재산을 어떻게 하겠다는 그런 개념은 아닐 건 분명한데요.

◆ 이한주> 토지이기 때문에 그렇습니다.

◇ 곽수종> 경제적으로 느끼기엔 그런 개념은 있는 것 같습니다. 토지 가격이 급등하는 경우가 많이 있지 않습니까. 사회적 양극화의 하나의 단초가 되기 때문에 토지의 가치가 너무 급등, 렌트 지대라는 말씀을 하셨는데, 그럴 경우 공개념을 도입해서 양도세를 많이 매긴다거나 부동산종합과세를 한다거나 조세 형태로 토지공개념을 실현시키겠다는 실행 방법에 대한 내용도 조금 구체화해놓으시면 공공성이 보완되지 않을까 싶은데요. 그 부분은 고민하셨습니까?

◆ 이한주> 그 부분 너무 구체적이라서 헌법에 담기엔 적절하지 않아 보이고요. 상황에 따라 굉장히 변할 수 있습니다. 어떤 때는 토지는 재산권이기 때문에 발생하는 부작용이 굉장히 심할 때도 있고 어떨 때는 없을 수도 있거든요. 일률적으로 담아가는 게 아니라, 공공성과 합리적 사용이라는 것은 그때그때 법률에 정해가며 사용하는 게 맞다, 이렇게 판단했습니다.

◇ 곽수종> 청취자분들께서도 이해하시기에 도움이 필요한 게, 공공성이라는 것도 하위 법률에서 만들 것이고, 판례로도 만들어질 것이지만 공공성, 합리적 사용, 그때그때 상황에 따라서, 이런 개념들이 정부의 변화를 말씀하실 수도 있고 사회적 가치와 의식구조의 변화를 말씀하실 수도 있고 여러 가지 형태가 다 포함되지 않습니까. 너무 추상적이이서 이번 헌법재판소에서 탄핵 관련해서도 추상적 개념에 대해서는 무죄 결정을 많이 했습니다. 이 부분에 대한 고민이 있어야 하지 않겠습니까?

◆ 이한주> 고민이 없었겠습니까. 굉장히 많은 토론이 있었는데, 기본적으로 재산권은 사유재산권을 기본으로 삼는 경제에 있어서는 원칙적으로 침해할 수 없습니다. 그러나 사실 세금이라는 것도 사유재산권에 대한 침해이고 광범위하게 인정되는 것 아니겠습니까. 그래서 공공의 목적, 공공복리를 위하여 크게 문제가 되지 않은 재산권은 건드리면 되는 게 아니고요. 크게 문제가 되는 것만 건드리는 순서가 공공의 목적을 위해 제한하는 순서가 정해지는 건데요. 토지라는 것이 어떤 경우에는 거의 문제가 되지 않습니다. 예컨대 임야 같은 것들이 크게 문제가 되지 않지 않습니까. 그런 것들보다는 어떤 토지, 어느 장소에 있으며 어떤 기능으로 사용되는 토지, 이런 것들이 문제가 되는 경우가 많습니다, 보통은. 그래서 그러한 것들을 사전적으로 포괄적으로 규제해놓은 것은 오히려 현대의 법률에 덜 맞고 그건 상황에 맞춰 하는데 법률이라는 게 1년, 2년 사이에 바뀌는 건 아니지 않습니까. 그렇기에 탄력성을 가지자는 것이지 불안정하게 만들자는 뜻은 아니었습니다.

◇ 곽수종> 취지는 충분히 이해하고요. 고민하시는 부분이 한두 가지겠습니까. 많은 청취자분들과 국민들께서 정부 고민의 방향성만 이해해도 상당히 도움이 될 것 같은 생각이 듭니다. 오늘 말씀 감사합니다.

◆ 이한주> 네, 감사합니다.

◇ 곽수종> 지금까지 이한주 국민헌법자문특위 지방분권-국민주권 분과 위원이었습니다.

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