준비안된 지방분권 개헌…도시 양극화 키울라

◆ 靑 '대통령개헌안' 2차공개 ◆

문재인 대통령의 개헌안 특징으로는 지방자치와 지방분권이 대폭 강화된 점을 들 수 있다. 이에 대해 전문가들은 큰 방향에는 동의했지만 실제 제대로 실행될 수 있을지 의구심을 표했다. 헌법의 취지에도 법률로 제대로 뒷받침되지 못할 경우 부작용만 양산한 채 의도한 성과를 거두기 어렵다는 이유에서다. 또 도시경쟁력 측면에서는 분권보다는 통합·광역화가 더 필요하다는 반론도 제기되고 있다.

개헌안은 '지방분권'의 시작을 '지방분권국가 선언'으로 규정했다. 자치와 분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더해 개정안 제1조 제3항에 '대한민국은 지방분권국가를 지향한다'는 조항을 추가해 대한민국 국가 운영의 기본 방향이 지방분권에 있음을 밝혔다.

개헌안의 골자는 지방정부 구성에 자주권을 부여하고, 자치행정권과 자치입법권을 강화하는 것이다. '지방자치단체'를 '지방정부'로 하는 한편, 스스로 적합한 조직을 구성할 수 있게 지방의회와 지방행정부의 조직 구성과 운영에 관한 구체적 내용은 지방정부가 정할 수 있게 했다. 지방정부 자치입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 현재 '법령의 범위 안에서' 조례를 제정할 수 있게 돼 있는 것을 '법률에 위반되지 않는 범위에서' 제정할 수 있게 했다.

자치재정권과 관련해서는 누리과정 사태와 같이 정책 시행과 재원 조달의 불일치로 중앙정부와 지자체가 서로 재정 부담을 떠넘기는 사태 등을 해결하기 위해 '자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담'하는 규정을 신설했다.

이에 대해 전문가들은 취지에는 공감했지만 하위 법령의 뒷받침이 미비한 상태에서 즉각적인 시행에는 우려를 표했다. 청와대는 지방분권 관련 조항을 포함한 이번 개정안이 원칙적으로 공포한 날부터 시행되게 했다. 이를 위해 개정헌법에 따른 지방정부가 구성되기 전이라도 개정헌법의 지방자치 규정을 적용하게 하는 경과규정을 뒀다.

임승빈 명지대 행정학과 교수는 "누구에게 분권시키느냐가 중요하다. 현재 우리의 지방자치 관련 법은 지나치게 단체장과 의회 중심이라 '주민자치'를 강화해야 한다"면서도 "지역사회에서 보면 지역사회 풀뿌리 조직에 토호세력이 많아 일반 주민이 보이지 않고 '꾼쟁이'만 나타나는 현상이 발생할 수 있는데 이런 건 법률에서 잡아야 한다"고 말했다. 지방재정권에 대해서는 부작용을 우려했다. 차진아 고려대학교 법학전문대학원 교수는 "'법률에 위반되지 않는 범위에서'라고 제한을 두긴 했지만, 결국 '법률' 공백이 있는 영역에서는 지방세 조례 제정권을 완전하게 개방한 것"이라면서 "이는 정확하게 헌법 제38조와 제59조가 규정한 조세법률주의에 위배된다"고 말했다. 차 교수는 "지방세를 마음대로 거둘 수 있게 재량권을 주면, 오히려 해당 지방에서 과세를 피해 지방세를 적게 거두는 거주 이전이 이뤄질 수 있다"며 "그렇다면 지방세 때문에 지방재정이 늘어나는 것이 아니라 오히려 지방세를 피해 지방 양극화가 심해질 수도 있는 것이다. 연방제 국가들에서도 지방세 조례주의를 반드시 취하는 것이 아니다"고 설명했다.

[김태준 기자]

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