대통령 개헌안, '토지 공개념' '지방분권' '수도' '경제 상생' 규정

21일 조국 민정수석이 진성준(왼쪽) 정무기획비서관, 김형연(오른쪽) 법무 비서관과 함께 대통령 개헌안 2차 브리핑을 하고 있다. 사진=연합뉴스

문재인 대통령의 개헌안에 토지공개념, 지방분권이 명시되고 경제민주화에 '상생'이 추가됐다.

또 수도조항이 신설돼 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다.

청와대는 대통령 개헌안 설명 2탄으로 21일 오전 이런 내용을 골자로 하는 대통령 개헌안의 총강·경제·지방분권과 관련된 사항을 발표했다.

▲ 토지 공개념 명확히, 국가 재량권 보다 넓게 인정

대통령 개헌안 특징 중 하나인 토지 공개념은 불평등과 불공정을 바로 잡겠다는 취지에서 보다 명확히 했다.

브리핑에 나선 조국 민정수석은 "현행 헌법에서도 해석상의 토지공개념이 인정되고 있지만, 택지소유상한에 관한 법률은 위헌판결을, 토지초과이득세법은 헌법불합치판결을 받았고 개발이익환수법은 끊임없이 공격을 받는 상황이다"며 토지공개념을 명시한 이유를 설명했다.

토지공개념은 새로운 개념은 아니고 이미 헌법에 어느 정도 반영돼 있다.

현행 헌법 23조 2항에는 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다", , 122조는 "국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다"고 규정하고 있다.

하지만 상황에 따라 달리 해석할 여지가 있는 것이 사실이기에 이번 대통령 개헌안에는 "특별한 제한과 의무를 부과한다"고 명시, 더욱 명확하게 토지공개념을 규정하고 국가의 재량권을 폭넓게 인정하도록 했다.

즉 토지 소유권은 개인에 두되, 토지에서 발생하는 이익은 공공이 가져갈 수 있다는 논리로 해석된다.

▲ 토지공개념 개헌 통과시 개발이익 환수, 부동산 과세 강화

대통령 개헌안이 통과되면 토지 개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세가 더욱 강화될 수 있게 된다.

과거 위헌 판정을 받고 폐지된 '택지소유상한에 관한 법률'이나 '토지초과이득세법'이 부활할 가능성도 있다.

종합부동산세의 규제 내용 역시 더욱 강화될 수 있다.

과거 참여정부 때 종부세는 가구별 합산과세 방식을 취했으나 위헌 결정으로 개인별 합산으로 완화됐다.

보유세 등 세금의 근거가 되는 주택 공시가격도 실거래가와의 격차를 줄이기 위해 더욱 상향될 것으로 보인다.

▲ 지방분권 지향 명시

대통령 개헌안에는 지방정부 구성에 자주권을 부여하고, 자치행정·자치입법·자치재정권을 크게 강화해 자치분권 국가를 지향한다는 점을 분명히 했다.

지방분권 핵심 3가지 항은 ① 지방정부 권한의 획기적 확대 ② 주민참여 확대 ③ 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등이다.

지방정부의 자치입법권이 더욱 폭넓게 보장되도록 현재의 '법령의 범위 안에서' 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 '법률에 위반되지 않는 범위에서' 조례로 제정할 수 있도록 했다.

지방권한 강화차원에서 제2국무회의인 '국가자치분권회의'를 신설하고 입법과정에서 지방의 의견이 반영될 수 있게 지방자치와 관련된 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있게 했다.

▲ 수도 사항 법률로 정하도록 의무 부과

조국 수석은 "국가기능의 분산이나 정부부처 등의 재배치 등 필요가 있고 나아가 수도 이전의 필요성도 대두할 수 있으므로 이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다"고 했다.

이에 따라 "(수도에 관한) 해당 법률을 만들 의무가 생긴다"고 수도를 법으로 정함을 알렸다.

이와 함께 제2국무회의인 '국가자치분권회의'를 신설하고 입법과정에서 지방의 의견이 반영될 수 있게 지방자치와 관련된 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있게 했다.

▲ 경제민주화에 '상생'추가로 일정부분 강제성 부여

경제민주화 조항도 강화됐다.

현행 헌법에 '경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화'라고 돼 있지만 여기에 '상생'을 추가해 사용자와 노동자, 대기업과 중소기업 등에게 상생 의무화를 부과했다.

또 양극화 해소와 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치를 실현하기 위해 협동조합 등 사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무도 신설했다.

박태훈 기자 buckbak@segye.com

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