'윤석열 임기단축 개헌', 보수도 찬성할 수 있다?

40년 가까이 된 헌법, '개헌' 논의 분출

국회의장 될 우원식, '중임제' 개헌 주장

추미애 '거부권 제한' 개헌 필요성 역설

與 일각도 5.18 헌법 수록은 찬성 기류

'윤석열 임기단축' 노린 중임제가 유력?

尹 지지율 낮은 상황, 보수도 찬성할까

백가쟁명 논의 분출, 흐지부지 될 수도

■ 방송 : CBS 라디오 <오뜨밀 라이브> FM 98.1 (20:05~21:00)
■ 진행 : 채선아 아나운서
■ 대담 : 김민하 평론가

◇ 채선아> 2주 뒤 열리는 22대 국회. 압도적 의석을 부여한 민주당이 헌법 개정을 통해 대통령의 거부권을 제한하고 미국처럼 4년 중임제를 도입하자는 목소리를 내고 있죠. 1987년 민주화 이후 40년 가까이 유지된 헌법. 과연 22대 국회에서는 바뀔 수 있을까요? 김민하 평론가와 개헌 이야기 나눠보겠습니다. 안녕하세요.

◆ 김민하> 안녕하세요.

◇ 채선아> 16일에 22대 국회 전반기 국회의장 후보로 우원식 의원이 선출됐습니다.

◆ 김민하> 그렇습니다. 국회의장이라는 자리는 다수당에서 경선을 치러서 국회의장 후보를 뽑고, 본회의에 나간 국회의원들이 후보를 선출합니다. 민주당에서 많은 후보들이 출마했습니다. 6선인 추미애 당선인, 조정식 의원. 그리고 5선인 정성호 의원, 우원식 의원이 출마했죠. 조정식 의원의 경우에는 추미애 당선인을 지지한다며 추미애 당선인과 단일화했고요, 정성호 의원은 사퇴했습니다. 추미애 당선인과 우원식 의원이 일종의 경선을 치른 거죠. 그동안은 소위 말하는 이재명 대표의 '명심'이 추미애 당선인한테 있는 거 아니냐는 언론 보도가 많이 나왔습니다. 그런데 우원식 의원이 국회의장 후보로 선출됐기 때문에 언론은 이변이다, 이렇게 보도하고 있는 상황입니다.

◇ 채선아> 우원식 의원도 그렇고 추미애 당선인도 모두 개헌 얘기를 하더라고요. 한마디로 헌법을 좀 바꾸자는 건데, 민주당에서 개헌을 요구하는 목소리가 계속 나오고 있어요.

◆ 김민하> 민주당은 이달 말에 헌법개정특별위원회를 출범시켜 개헌 논의를 하겠다는 방침입니다. 어떤 내용을 논의할 것인지는 내부에서 백가쟁명식으로 얘기가 나오고 있고요.

우원식 의원은 '대통령 임기와 관련해서 중임제를 도입하고 대통령 직속으로 되어 있는 감사원의 권한을 국회로 이관해야 한다', '의회의 실질적 권한을 강화하기 위한 과제들을 개헌을 통해 관철해야 한다'는 주장을 했습니다. 추미애 당선인도 '대통령 본인·가족·측근 관련 이해충돌 사안에 거부권 행사 제한하는 것을 강구해야 한다'고 말했습니다. 이것도 헌법 개정 사안이고요. 또 21대 국회에서도 민주당의 헌법개정특별위원회가 있었는데, 위원장이었던 윤호중 의원이 '22대 국회는 첫 임무로 대통령의 권한 남용 제한과 무당적화를 위한 원포인트 개헌을 해야 된다' 주장하기도 했습니다.

◇ 채선아> 개헌을 해서 대통령의 거부권을 제한하겠다는 거네요.

◆ 김민하> 민주당이 22대 국회에서 국회선진화법에서 5분의 3 이상의 의석을 점하면 법사위라는 관문을 통과하지 않더라도 본회의로 법안을 바로 보낼 수 있는 '패스트트랙'을 통해 충분히 다수당의 권한을 행사할 수 있는 선까지 의석을 확보했잖아요. 원하는 입법을 하기 위해 노력했는데 대통령이 거부권 행사를 하면 거부권이 행사한 법안이 국회로 돌아왔을 때 재적의원 3분의 2가 찬성 표결을 해야 입법이 됩니다. 사실상 무(無)로 돌아가는 거죠.

이때 방법은 거부권을 무력화시키거나, 민주당과 그 의견에 동조하는 정당이 200석 이상의 의석을 확보해서 거부권 행사를 하더라도 돌파할 수 있는 수단을 마련하거나 둘 중 하나인데 후자는 현실적으로 어려운 거죠. 22대 국회 야당 의석을 다 합쳐도 192석입니다. 그러니 21대 국회에서처럼 원하는 법안을 통과시켜도 거부권 행사가 계속되는 상황을 타개하기 위해서는 헌법을 개정해서 거부권 행사에 일정 정도 제한을 걸어야 하는 것 아니냐는 논의가 나오는 거죠.

추미애 당선인이 얘기한 것처럼 대통령의 이해충돌 사안에 대해서는 특히 그래야 하는 거 아니냐고 주장하는 것이고요. 마찬가지로 조정식 의원은 필요하다면 탄핵 소추에 필요한 의석을 200석에서 180석으로 낮추는 개헌을 시도해야 한다는 주장도 했습니다.

◇ 채선아> 탄핵 소추에 필요한 의석을 200석에서 180석으로 낮추겠다?

◆ 김민하> 민주당 내 일부 의원과 강성 지지층은 탄핵 사유가 있다면 윤석열 대통령에 대한 탄핵도 할 수 있어야 한다고 주장하는데, 이 경우 국회재적의원 3분의 2 이상이 찬성해야 하잖아요. 22대 국회에서 '대통령을 탄핵할 수 있다'는 카드를 확보하기 위해서는 개헌을 해야 하는 것 아니냐는 취지로 보입니다. 또 박찬대 더불어민주당 원내대표의 경우에는 5.18 광주민주화운동의 정신을 헌법전문에 넣는 제7공화국 헌법의 필요성이 있다는 점을 강조하고 있는데 이건 윤석열 대통령도 거론한 바 있죠.

◇ 채선아> 지금까지 민주당의 입장을 쭉 들어봤는데, 여당인 국민의힘은 개헌에 대해서 어떤 입장을 밝히고 있나요?

◆ 김민하> 추경호 국민의힘 원내대표는 '민주당의 대통령 거부권을 제한하기 위한 원포인트 개헌 제안을 결단코 받아들일 수 없다'고 말했습니다. 대통령의 거부권은 삼권분립 원칙 중에 핵심인데, 거부권을 제한하겠다는 것은 지금의 헌법을 부정하는 발상이라고 주장했거든요. 국회에서 처리한 법안에 대해 대통령도 견제 수단이 있어야 하기 때문에 이는 대통령의 권한이라는 거죠.

그러면 국민의힘은 개헌이라는 것에 대해 원천적으로 반대하는 거냐 생각하실 수 있는데, 황우여 비대위원장이 16일 5.18 민주화운동 관련 단체와 만나 '자유민주주의 발전에 중요한 획을 그은 5월 정신 자체가 헌법 정신이라는 점에서 5.18 정신의 헌법 전문 수록은 매우 마땅하다. 제반 여건이 무르익으면 여야 간 초당적 협의를 토대로 개헌을 통해 반드시 이것을 담아내야 한다'고 말했습니다. 개헌에 대해서 좀 열어놓은 것 같은 의미로 얘기를 하고 있어 알쏭달쏭합니다.

◇ 채선아> 개헌 논의 자체를 전부 반대하는 건 아니네요.

◆ 김민하> 현행 헌법이 1987년에 만들어졌으니 거의 40년이 됐습니다. 40년 동안 세상이 많이 바뀌었잖아요. 변화된 사회에서 고쳐야 할 게 많지 않냐는 이야기는 사실 10년 전부터도 계속 지적이 나왔어요. 그래서 때마다 개헌이 필요하다고 정파와 정당을 가리지 않고 얘기를 했습니다. 이명박 정권 당시 이재오 전 장관의 별명은 '개헌 전도사'였어요. 그러니까 개헌의 필요성 자체를 부정할 수는 없는 거거든요. 거기다 현행 헌법에는 3.1운동하고 4·19 정신만 기록이 돼 있기 때문에 5.18 정신에 대해서도 헌법 전문에 넣어야 한다는 하는 주장이 있습니다. 윤석열 대통령이 대선 후보 시절에 그것이 필요하다고 약속한 것의 연장선에서 봐도 개헌 논의는 국민의힘에서도 필요하다고 얘기할 수밖에 없는 거죠.

문제는 개헌이라는 게 항상 논의를 시작하게 되면 '5.18 정신을 전문에 넣는 것만 우리가 논의합시다' 이렇게 되지 않는다는 거죠. 개헌이라는 게 날이면 날마다 하는 게 아니지 않습니까? 쉽게 얘기하면 필살기처럼 쓰는 거죠. 그럼 그동안 미룬 과제를 다 얘기해야 합니다. 그래서 흔히 개헌 논의는 '블랙홀'이라 부르기도 하죠.

◇ 채선아> 한 가지만 할 수가 없으니까 여러 이야기가 덧대어지면서 결국엔 흐지부지한 상황이 되는 거네요. 항상 개헌 얘기와 함께 나오는 게 대통령의 임기거든요.

◆ 김민하> 현행 헌법은 대통령 임기를 5년 단임으로 규정하고 있습니다. 5년이고 한 번만 할 수 있다고 되어 있는데 대통령 중임제를 하자는 얘기가 과거부터 계속 나왔어요. 중임제는 횟수에 상관없이 거듭해서 선거에 나와서 대통령을 할 수 있는 제도입니다. 그동안 정치권에서 논의된 건 4년 중임제입니다. 임기를 4년으로 하되 1회에 한해 연임할 수 있도록 하는 제도, 쉽게 말하면 미국 방식인데요.

장점은 국민의 동의를 전제로 해서 정책 연속성을 기할 수 있다는 점이죠. 5년마다 나라가 너무 쉽게 바뀐다는 생각이 들잖아요. 그런데 최소한 4년에 한 번 국민이 '한 번 더 해보세요'라고 하게 되면 최소 8년은 쭉 갈 수 있는 연속성 있는 정책 시스템이 될 수 있다는 게 장점입니다. 또 4년 단위인 총선, 지방선거와 대통령 선거를 같이 치를 수 있으니 효율적이죠. 단점은 결국 8년 임기가 이제 일종의 기본값이 될 수 있는데, 이게 너무 길지 않냐는 반론도 있습니다. 또 미국의 경우 대통령이 2년 차부터 재선을 의식한 행보를 하기 시작합니다.

◇ 채선아> 내각제를 하자는 얘기도 나와요.

◆ 김민하> 내각제는 의회에서 다수 의석을 점한 정당이 행정부를 구성하는 제도입니다. 지구상에 가장 많은 국가가, 또 선진국 대다수가 이 제도를 채택하고 있죠.

◇ 채선아> 만약 우리나라의 지금 상황이라면 민주당이 행정부를 구성하는 건가요?

◆ 김민하> 이번 총선 결과라면 민주당이 단독으로 행정부를 구성하게 되는 거죠. 그럼 총리가 행정수반이 되는 겁니다. 입헌군주국의 경우 국가수반과 행정수반이 일치하지 않아도 되는 제도여서 효율적으로 활용할 수 있다는 점에서 내각제가 많이 채택되죠.

그런데 보통 한 정당이 과반 이상의 의석을 점하면 단독 정부를 수립하지만 그렇지 못한 경우들이 많아요. 왜냐하면 내각제가 도입된 나라들은 다당제적인 성격을 가지고 있는 경우가 많아서 한 정당이 과반 의석 점하지 못하는 경우가 많거든요. 그럴 경우에는 연립 정부를 구성하는 협상을 합니다. 우리나라로 따지면 150석을 못 넘기기 때문에, 1당 2당 어떤 경우는 3당까지 모아서 150석을 넘길 수 있는 연합 정부를 구성하는 협상을 하는 거죠. 대신 총리는 보통 1당에서 배출하지만, 협상에 따라서는 그렇지 않을 수도 있고요.

◇ 채선아> 자리를 나눠 갖는 거네요.

◆ 김민하> 그렇습니다. 어쨌든 조각권(내각을 구성하는 권한)은 총리가 가지는 것이고 이 총리가 행정수반의 역할을 하는 겁니다. 그런데 이렇게 될 경우에 의회가 행정부를 견제하는 수단을 가져야 하죠. 내각제의 경우 의회에서 국민이 선출한 의원이 행정부가 되는 것이기 때문에 분리가 잘 안될 수 있습니다. 그래서 총리를 견제할 수 있도록 총리에 대한 불신임권을 의회가 가지게 됩니다. 반면 이렇게 되면 한편으로 총리가 약해질 수 있죠. 그래서 총리는 반대로 의회에 대한 해산권을 가집니다.

그러다보니 보통 의회에서 총리에 대한 불신임안을 결의해 통과시키면 바로 총리가 의회를 해산시켜 선거를 치르게 됩니다. 내각제를 도입하면 선거를 많이 치른다는 것이 단점이죠. 정치적 불안정성이 커지면 선거를 계속 치릅니다. 일본이나 영국도 그런 일들이 많았죠. 또 다른 단점은 총리는 결국 국회의원이 선출하는 거잖아요. 그런데 우리는 지금 대통령을 국민이 선출합니다. 만약 내각제를 도입하게 되면 '분명 전에는 대통령을 내 손으로 뽑았는데 지금은 행정수반인 총리를 국회의원들이 뽑네' 라는 생각이 들게 되면서 반발이 있을 수도 있고요.

장점도 있어요. 분위기가 안 좋으면 바로 총리가 끌어내려지기 때문에 여론이 신속하게 반영되는 측면이 있습니다. 또 연립해서 행정부를 구성하기 때문에 항상 여대야소입니다. 무조건 여당이 다수예요. 그래서 행정적으로 효율적으로 진행되는 것도 장점이라고 볼 수 있습니다.

◇ 채선아> 여러 제도 중에서 민주당이 얘기하는 걸 보면 4년 중임제가 대세인 것 같거든요.

◆ 김민하> 모든 개헌 논의에서 4년 중임제가 대세였던 건 아니에요. 이번에 특히 그런 건데요, 나름대로 정치적인 맥락이 있습니다. 지금은 5년 단임제니까 4년 중임제가 되면 대통령 입장에서 임기가 1년 단축되는 효과가 있잖아요. 헌법 128조 2항에 보면 '대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다'고 되어 있습니다. 만약 4년 중임제가 아니고 예를 들어 '6년 중임제'처럼 임기를 늘리는 거면 현행 대통령에 대해서는 적용이 안 되는 거죠. 하지만 4년 중임제는 임기를 줄이는 셈이 되는 거죠.

◇ 채선아> 1년이 줄어드는 거죠.

◆ 김민하> 그렇습니다. 그런데 헌법에는 '임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정'이라고 되어 있지 '임기 단축'에 대해서는 규정이 없거든요. 임기단축에 대한 개헌을 했을 경우에는 지금 현 대통령도 적용이 된다는 해석이 일부 있습니다. 그래서 일각에서는 윤석열 대통령의 임기 중에 개헌을 하게 되면 임기를 1년 단축하는 효과를 누리고 4년 중임제를 얘기하는 것 아니냐는 정치적인 논란이 있는 상황입니다.

◇ 채선아> 임기가 1년 줄어든다는 건 큰 얘기니까요.

◆ 김민하> 만약 그런 효과가 나게 되면 2026년 지방선거랑 대선을 같이 치르게 되는 건데요. 사실 지금 보수 정당 일각에서는 지금 대통령의 인기가 좀 저하된 상황에서 그럴 필요도 있지 않냐고 생각하는 기류도 일부 있을 수도 있거든요. 보수 정치의 재편과 관련해 여러 가지 노림수가 있는 것 아니냐는 해석들이 나옵니다.

◇ 채선아> 여기까지 요즘 나오는 개헌 논의들 정리해 봤습니다. 김민하 평론가와 함께했습니다. 고맙습니다.

◆ 김민하> 고맙습니다.

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