김연철 "北어민 북송 처분은 靑 안보실" 천정배 "권한 없다"

3시간 국회 율사들이 벌인 북한 어민 북송 적법 논쟁…결론은

15일 오후 국회 외교통일위원회는 김연철 통일부 장관을 불러들였다. 지난 2일 정부가 북한 어선과 어민 2명을 나포했다가 7일 북으로 돌려보낸 사건이 UN인권최고대표사무소(OHCHR)와 국제 앰네스티 등의 비판에 직면하자 외통위는 긴급현안보고를 요구했다. 김재경(자유한국당)·박주선(바른미래당)·천정배(대안신당)·송영길·이석현(더불어민주당) 등 율사 출신 중진 의원들이 즐비한 외통위 회의장에선 이날 법률 전문가가 아닌 김 장관이 쉽게 답하지 못할 질문들이 쏟아졌다. 통일부 보고에 따르면 북한 어민 2명은 지난 2일 NLL(북방한계선) 남방 20해리 부근에서 나포됐다. 어민들의 법적 지위와 이들에 대한 조치는 대체 어떤 법률을 따라야 했을까.

김연철 통일부 장관이 15일 국회에서 열린 외교통일위원회 전체회의에서 의원들 질의에 답하고 있다. 임현동 기자

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#출입국관리법상 강제 퇴거?

▶김재경=“이 사람들을 북한에 보낸 법적인 근거가 뭡니까.”

○김연철=“뭐 여러 가지를 검토했습니다. 난민법이라든가 출입국관리법이라든가.”

▶김재경=“난민법은 외국인에 대해 적용하는 거지 우리 국민들한테 적용이 안 되는 거다. 아까 장관이 계속 잠재적 국민이라고 하는데 대법원 판례 그리고 우리 헌법 3조는 북한 주민을 우리 국적을 가지고 있지 않아도 우리나라 국민으로 본다는 거 아닌가. 그러니까 난민법은 대상이 아니라니까.”

김 장관이 북한 주민의 법적 성격을 “우리 헌법상 잠재적 국민”이라고 표현하자 검사 출신인 김재경 의원이 발끈했다. 북한은 외교적·국제법적 관점에서는 대한민국과는 구분되는 국가로서의 성격이 짙지만 ‘대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다’는 헌법의 영토조항(헌법 3조) 때문에 외국으로 볼 수 없는 이중적 성격을 지닌 법적 실체다. 이에 따라 외교적으로는 북한 주민도 역시 이중적 정체성을 지닌 것으로 볼 수 있지만 대법원이나 헌법재판소의 판례에 ‘잠재적 국민’이라는 개념은 등장하지는 않는다.

헌재와 대법원은 반복해서 헌법 3조를 근거로 북한 주민의 법적 정체성에 관해 “대한민국 헌법은 북한 지역을 포함한 한반도 전체에 효력이 미치므로 북한 지역도 당연히 대한민국의 영토가 되고, 북한 주민 역시 일반적으로 대한민국 국민에 포함된다” 밝히고 있다. 오히려 대법원은 북한 출신으로 중국에 장기 체류하다 입국한 A씨가 강제퇴거 조치의 적법성에 대해 다퉜던 1996년의 판결에서 “설사 북한법의 규정에 따라 북한 국적을 취득하여 과거에 중국 주재 북한대사관으로부터 북한의 해외공민증을 발급받은 자라 하더라도 북한지역 역시 대한민국의 영토에 속하는 한반도의 일부를 이루는 것이어서 대한민국의 주권이 미칠 뿐”이라는 해석을 남기기도 했다. 이번의 경우를 출입국관리법상 불법 입국을 시도하는 외국인에 대한 강제퇴거 조치로 해석하긴 어렵다는 이야기다.

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#난민법상 ‘비정치적 중대 범죄자’인가

더불어민주당 박병석 의원의 지난 10월 외통위 질의 모습. [연합뉴스]

▶박병석=“난민인가 아닌가에 대한 논란도 있다. 난민 신청을 했다고 모두를 난민으로 인정하는 건 아니지 않나.”

○김연철=“그렇다. 난민법을 여기에 적용할 수는 없다. 북한 주민이기 때문에. 그렇지만 난민법에서도 비정치적 살인이나 이런 부분들은 보호 대상이 아니다.”

김 장관도 난민법이 직접 적용될 수 없다는 점은 잘 알고 있다. 난민법이 정한 ‘난민’은 ‘외국인’이어야 하기 때문이다. 다만 김 장관은 북한 정부가 “16명을 살해했다”고 통지하고 당사자들이 시인했기 때문에 ‘비정치적 중대 범죄’를 난민 불인정 사유로 보는(난민법 19조) 난민법의 취지를 보더라도 송환은 정당하다는 반론을 편 것이다.

■ 난민의 정의

2조 1호. “난민”이란 인종, 종교, 국적, 특정 사회집단의 구성원인 신분 또는 정치적 견해를 이유로 박해를 받을 수 있다고 인정할 충분한 근거가 있는 공포로 인하여 국적국의 보호를 받을 수 없거나 보호받기를 원하지 아니하는 외국인 또는 그러한 공포로 인하여 대한민국에 입국하기 전에 거주한 국가(이하 “상주국”이라 한다)로 돌아갈 수 없거나 돌아가기를 원하지 아니하는 무국적자인 외국인을 말한다.

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#북한이탈주민법에 따르면

7일 북한 어민 2명 추방 과정. 그래픽=김영옥 기자 yesok@joongang.co.kr

그나마 현행 법률 중 북한 어민들에게 적용하기 좋은 것은 ‘북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률’(북한이탈주민법)이다. 이 법에 따르면 ‘북한이탈주민’은 “군사분계선 이북지역(이하 “북한”이라 한다)에 주소·직계가족·배우자·직장 등을 두고 있는 사람으로서 북한을 벗어난 후 외국 국적을 취득하지 아니한 사람”이기 때문에 북한 어민들도 여기에 해당할 가능성이 높다. 심문 과정에서 자필로 귀순 의사를 밝힌 것은 이 법상 ‘보호 신청’에 해당한다고 볼 수 있다.

이 법에는 보호 신청에 따른 처리 절차와 기준이 구체적으로 나와 있다. 보호 신청은 북한 이탈 주민이 직접 해야 하고, 보호 여부에 대한 결정은 ‘북한이탈주민 대책협의회’ 협의를 거쳐 통일부 장관이 해야 한다. 예외적으로 ‘국가 안전 보장에 현저한 영향을 줄 우려가 있는 경우’에만 국가정보원장이 결정할 수 있다.(8조) 신청 거부에 대해서 당사자는 90일 이내에 이의를 신청할 수 있다. 이 법에 따르면 ‘살인 등 중대한 비정치적 범죄자’는 보호 거부 대상이 된다.(9조)

여기서 이번 사건 처리와 관련해 문제가 되는 것은 4가지다. ▶송환조치를 결정한 주체는 누구인가 ▶‘북한의 통지’와 본인들의 ‘자백’만으로 9조 거부사유에 해당한다고 볼 수 있나 ▶‘귀순 의사의 진정성’이 법적 판단 기준이 될 수 있나 ▶이의신청 등의 절차 없이 5일 만에 송환한 것은 적법한가. 노무현 정부에서 법무부 장관을 지낸 천정배 의원은 이 부분을 집중적으로 파고들었다.

천정배 무소속 의원. [연합뉴스]

▶천정배=“이번에 탈북주민 북송 처분을 누가했나? 통일부 장관이 했나.”

○김연철=“컨트롤타워는 안보실에서.”

▶천정배=“굉장히 중요한 문제다. 청와대 안보실장은 대통령의 참모일 뿐이지 어떤 대외적인 행정처분을 할 수 있는 권한이 없다…(중략)… 이건 처분이 없다는 이야기다. 초법적인 이야기다…(중략)…결국 이번 결정은 통치행위에 따른 거다. 법적 근거가 분명치 않은.”

청와대 안보실이 결정을 주도했다는 게 위법 내지 월권 소지가 있다는 말이다. 천 의원의 질문은 국가정보원 등 관계기관이 참여한 합동신문 과정과 관련된 내용으로 이어졌다. 김 장관은 “이들은 보호를 요청하는 취지를 서면으로 작성해 제출했지만 귀순 의사의 진정성을 인정할 수 없었다”는 취지의 말을 했다. 그러자 천 의원은 '귀순 의사의 진정성'이란 게 법률상 요건이 아님을 짚었다.

▶천정배=“이번에 강제 북송된 북한 주민들은 일단 우리 지역에 들어와서 우리 정부 당국자들의 통제하에 있었다. 이미 이들은 우리의 배타적 관할권 아래에 들어와 있었고 대한민국의 실효적 대한민국 국민이 돼 있었다고 생각한다.”

○김연철=“그렇지 않다.”

▶천정배=“왜 그런가.”

○김연철=“대한민국 국민이 되기 위해서는 귀순 의사의 진정성이 확정돼야 한다.”

▶천정배=“그 점도 통일부 장관의 개인적인 견해에 불과하다. 어디에 그런 게 있나. 설령 그렇다 치더라도 그걸 어떻게 믿나. 지금 통일부는 거기(합동신문)에 참여도 못 했는데…(중략)…귀순 의사를 문서로 밝혔다고 하지 않았나. 국민의 시각에서 보면 귀순 의사가 조금 분명치 않은 거다. 그것을 공안 기관들이 모여서 자기들 멋대로 판단할 게 아니라 여러 가지 형태로 귀순 의사에 대한 확인이 필요했다.”

○김연철=“그동안 귀순 의사 판정에 있어서 여러 가지 문제들이 있었기 때문에 합동신문이라는 형식을 갖춘 것이다.”

▶천정배=“지금 역시 공안적 시각을 말씀하는 거다…(중략)…출입국관리법에 따라 외국인이 입국 금지 사유가 발견돼 강제퇴거 처분을 받는 경우에도 7일 이내에 이의신청할 수 있고, 북한이탈주민법에 따라도 90일 이내에 이의제기할 수 있다…(중략)…대한민국은 그런 것까지 보장 안 되는 나라인가. 북한에서 온 사람이니까 그렇게 그냥 보내면 되는 건가. 거기 가서 죽든 우리하고 아무 관계도 없는 것인가…(중략)…공안기관이 보기에는 분명치 않았을지 몰라도 귀순 의사에 관한 굉장히 신빙성 있는 언동(자필 귀순)이 있었는데 아무런 확인 없이 그냥 보낸 것은 극히 잘못된 일이다. 국제적 인권단체들이 마땅히 비난할 수 있다.”

○김연철=“귀순 의사와 관련해서 그동안 과거에 논란이 적지 않았다. 합동신문을 하는 목적 자체가 귀순 의사를 반영하는 데 있어 객관성을 기하기 위해서 한 것이다. 귀순 의사를 판정할 때 의도나 목적이나 행적이나 준비과정이나 이런 것을 종합적으로 판단해서 결정하는 것으로 알고 있다.”

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#만약, 송환하지 않았다면…

2명의 어민에게 적용 가능성이 가장 높았던 북한이탈주민법에 따르면 이번 조치의 불법성은 농후하다. 그러나 기자 출신인 박병석 민주당 의원은 ‘현실’을 거론했다.

▶박병석=“이중성에 따른 현실적인 조치가 아니었나 생각하면서 몇 가지 묻겠다. 16명을 잔인하게 살해한 범행이라고 하는 심증이 굳지만 국내법적으로 현실적으로 처벌할 수 있나.”

○김연철=“처벌하기가 굉장히 어려울 것 같다.“

▶박병석=“증거수집이라든가 증인소환 등에서 실체적 진실을 규명하는 데 상당한 한계가 있지 않나.”

○김연철=“그렇다.”

▶박병석=“16명을 잔혹하게 살해한 범죄자들을 우리가 받아들였을 때 국민들이 그런 사람까지도 받아야 하느냐는 의구심과 사회안전성에 대한 이의를 제기할 가능성이 있다고 보지 않나.”

○김연철=“만약에 형사법에 따라서 기소가 제대로 이루어지지 못해서 석방할 수밖에 없다면 그 조치에 대해서 과연 대한민국 국민 누가 이해할 수 있을 것인가 하는 의문을 가질 수밖에 없다.”

천 의원은 이 판단도 미흡했다고 주장했다. 그는 “정상적으로 수사를 개시하고 변호인 조력을 받을 기회를 줬어야 마땅했다”며 “수사도 2명이 체포됐기 때문에 '죄인의 딜레마' 등의 방식으로 증언을 확보하면 범죄 사실을 입증할 수 있다”고 말했다. 이어 “이런 방식으로 대한민국이 수사를 개시하고 재판 절차를 밟은 다음에 추후 북한에서 범죄인 인도를 요구하면 법적 절차를 따라 북송 조치 등을 해야 했다”고 덧붙였다.

이날 외통위는 3시간 10분여 동안의 토론을 했다. 이 과정에서 그나마 공감대가 형성됐는데, 법적 미비점이 있다는 것과 유사한 경우에 대한 대응 매뉴얼을 보완해야 한다는 것이다.

임장혁 기자·변호사 im.janghyuk@joongang.co.kr

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