[정리뉴스]연임·중임제，총리 선출·추천제，이원정부제·분권형 대통령제…비슷한듯 다른 개헌 용어들

청와대가 26일 예정대로 대통령 개헌안을 발의하면서 개헌 논의는 온전히 국회의 몫으로 넘어왔다. 그런데 국무총리를 누가·어떻게 뽑을 것인지, 권력분산은 어떻게 할 것인지 등을 두고 정치권에서는 서로 조금씩 다른 용어를 쓰고 있다. 언뜻 보기엔 비슷해 보이는 용어를 여러가지로 혼용하는 이유가 무엇인지, 각각의 의미는 어떻게 다른 것인지 짚어본다.

■대통령 4년 연임제

연속으로 할 경우에만 대통령을 두 번 할 수 있는 제도다. 예를 들어 21대 대통령은 22대 대통령이 될 수 있다. 그러나 21대 대통령이 22대에 이어 23대 대통령이 될 수는 없다. 또한 21대 대통령이 22대 대통령을 건너뛴 뒤 23대 대통령은 될 수 없다. 문재인 대통령이 26일 발의한 개헌안이 이 내용이다. 현행 헌법은 대통령 5년 단임제다. 임기 5년의 대통령을 한 번만 할 수 있는 제도다.

■대통령 4년 중임제

연속으로 하건 한 번 건너뛰고 하건 4년 임기의 대통령을 두 번 할 수 있는 제도다. 21대 대통령은 22대 대통령이 될 수 있고, 22대를 건너뛴 뒤 23대 또는 24대 대통령이 될 수 있다. 더불어민주당 개헌안이 이 내용을 담고 있다.

■총리 추천제

현행 헌법에선 ‘대통령의 국무총리 후보자 지명→국회 인준(재적 과반 출석에 과반 찬성)→대통령의 국무총리 임명’ 과정을 통해 국무총리를 정하도록 돼 있다.

총리 추천제는 국회 다수파가 추천하는 총리 후보자의 임명 여부를 대통령이 결정하는 제도다. 국회가 총리 후보자를 단수로 추천하려면 과반 의석을 확보해야 한다. 여대야소라면 과반을 점하는 다수당이 후보자를 추천하면 된다. 이와 달리 여소야대의 경우 총리 후보자를 정하기 위한 야당과의 연정이나 연합이 불가피하다.

이론적으로는 대통령이 국회 추천 총리 후보의 임명을 거부할 수도 있다. 그러나 국정공백 가능성 때문에 임명을 거부하기는 정치적 부담이 크다. 여소야대의 경우 국회가 새롭게 추천하는 총리 후보자가 대통령 마음에 들 것이라는 보장도 없다.

총리 추천제는 현행 제도보다 대통령의 총리 인사권이 제약된다. 총리가 실질적으로 내각을 이끄는 구조라면(책임총리) 총리의 국정운영 권한 역시 대폭 커지고 그에 비례해 대통령의 권한과 역할을 줄어든다. 대신 의회 내 연합 정치를 활성화하는 장점이 있다. 민주평화당·정의당 당론이 총리 추천제다.

■총리 선출제

총리 선출제는 말 그대로 국회에서 총리를 선출하는 제도다. 국회가 선출하는 총리에 대한 대통령의 거부는 불가능하다. 총리 추천제보다 내각제적 요소가 한층 강한 제도다.

총리 선출제 역시 ‘여대야소냐, 여소야대냐’에 따라 운용이 달라진다. 여대야소인 경우 여당이 국회 과반을 점하는 만큼 집권당은 대통령과 총리를 모두 확보할 수 있다. 반면 여소야대인 경우 총리 임명 과정에 여당이나 대통령이 행사할 수 있는 권한은 극히 제한된다.

예컨대 지금처럼 여당이 1당이지만 여소야대인 경우 여당은 원내 과반을 확보하기 위해 연정을 해야 한다. 총리를 뽑는 데 야당의 뜻이 상당 부분 반영될 수밖에 없는 구조인 셈이다.

더 극단적인 경우도 생각해볼 수 있다. 야당이 원내 과반을 차지하는 경우다. 이 경우 야당은 자신 뜻대로 총리를 선출할 수 있다. 대통령과 총리의 당적이 다른 일종의 ‘이중권력’이 발생하는 것이다.

국회가 선출하는 총리는 대통령의 임명, 또는 임명 동의 여부를 거치지 않기 때문에 총리 추천제의 경우보다 대통령의 국정운영에서 한 결 자유로울 수 있다. 극단적인 경우 대통령과 총리가 갈등을 빚는 상황도 배제할 수 없다. 총리선출제는 자유한국당·바른미래당 당론이다.

■이원정부제

이원정부제는 대통령과 총리가 권한을 나누어 갖는 정부 형태를 일컫는다. 준대통령제, 혼합형 정부제라고도 한다. 보통 대통령은 외교·국방을, 국무총리는 내치를 맡는다. 프랑스의 권력형태가 이런 구조다.

현재 여야 정당 중 이원집정부제를 명시적으로 주장하는 정당은 없다. 다만 국회 다수파가 총리를 선출한다는 점에서 이원정부제는 총리 선출제와 비슷한 구조다. 정부·여당이 “총리 선출제는 사실상 이원정부제, 또는 내각제”라며 반대하는 이유다.

■의원내각제

의원내각제는 의회 다수파가 내각을 구성하는 정부 형태다. 다수 정당 대표가 보통 국무총리가 되고, 국무총리는 국정 전반을 운영한다. 대통령은 없거나, 있더라도 상징적 존재에 머문다. 독일의 경우가 여기에 해당한다. 내각제에선 원내 1당이 과반을 점하지 못할 경우 연정이 필수적이다. 여야 정당 중 순수 내각제를 주장하는 정당은 없다.

■분권형 대통령제

분권형 대통령제는 엄밀한 학문적 개념은 아니다. 대통령제를 중심으로 하되 대통령의 권한을 지금보다 분산해야 한다는 뜻 정도로 통용된다. 결국 이원정부제와 같은 개념이다. 국회 개헌특위 자문위가 낸 개헌안도 ‘분권형 정부제’라는 용어를 썼는데, 괄호를 하고 ‘이원정부제’라는 용어를 병기했다. 같은 의미란 것이다.

분권형 대통령제는 어떤 정부형태를 설계하느냐에 따라 천차만별이다. 예컨대 문 대통령 개헌안 내용대로 대통령 4년 연임제를 근간으로 하면서도 총리 선출제를 택할 경우 ‘방향’은 ‘대통령 권한 분산’이지만 실제 내용은 ‘이원정부제’에 가까울 수 있다.

한국당 등 야당이 정부형태에 대한 엄밀한 학문적 개념 대신 ‘분권형 대통령제’라는 네이밍을 선호하는 건 ‘분권형’이라는 말 자체가 긍정적 가치를 담고 있는 표현으로 사회화 되어 있기 때문이다. ‘제왕적 대통령’의 상대어인 ‘분권형 대통령’은 실제 내용과 무관하게 그 자체로 긍정적 어감을 갖는다는 것이다.

국회 권한 확대에 대한 국민적 반감도 야당들이 이원정부제 등 정확한 개념 대신 ‘분권형 대통령제’라는 두수뭉술한 네이밍을 선호하는 이유로 풀이된다.

<김한솔 기자 hansol@kyunghyang.com>

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