文대통령, 개헌으로 '참여정부 미결과제' 실현할 길 열어

조국 청와대 민정수석(가운데)이 21일 춘추관에서 문재인 대통령이 오는 26일 발의할 헌법개정안 중 지방분권과 총강, 경제 분야를 설명하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조 수석, 김형연 법무비서관 /사진=연합뉴스

'지방분권국가 선언, 수도조항 명문화, 토지공개념 명시…'
청와대가 21일 발표한 대통령 헌법개정안은 참여정부가 못다 이룬 과제를 실현할 길을 열었다는 데에서 그 의미를 찾을 수 있다.

어느 정부보다 강한 지방분권 의지를 피력해온 참여정부가 못다한 지방분권국가 실현을 위해 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 선언했고, 참여정부가 추진하다 무산된 행정수도 이전을 재추진할 근거로 수도 조항을 헌법에 명시하도록 했다. 또 필요한 경우 토지 이용에 제한을 둘 수 있다는 토지공개념을 헌법에 담아 위헌시비를 겪은 참여정부 때와 달리 토지개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세를 강화할 수 있는 근거를 마련했다. 과거 헌법에 가로막혀 무산됐던 참여정부의 정책을 다시 추진할 동력을 확보한 셈이다.

개헌안은 지방정부에 자주조직권을 부여했고 자치행정권·자치입법권·자치재정권을 강화하도록 했다. 이는 문재인 대통령의 굳건한 소신이다.

조국 수석은 이날 브리핑에서 "지방분권은 수도권과 지방이 상생과 협력 속에 지속가능한 발전을 이룰 수 있는 최고의 국가발전 전략"이라는 문 대통령의 발언을 소개하며 '지방자치단체'가 아닌 '지방정부'가 스스로 지역에 맞는 행정을 할 수 있도록 하겠다고 단언했다.

특히 광역자치단체장이 참여하는 '제2국무회의' 성격의 국가자치분권회의를 만들어 지방정부에 힘을 실었으며 개정헌법에 따른 지방정부가 구성되기 전이라도 개정헌법의 지방자치 규정을 적용하게 함으로써 지방분권을 신속하게 이행하겠다는 의지를 분명히 했다.

무엇보다 개헌안에 수도를 법률로 명문화한다는 조항을 넣고 토지공개념을 명시했다는 점에서 참여정부의 흔적은 고스란히 드러난다. 두 문항 모두 현행 헌법에서도 관습상(수도) 또는 해석상(토지공개념) 인정됐던 부분이지만 헌법에 명확히 규정함으로써 향후 정책 추진에 있어 불필요한 위헌 논란에 휩싸이지 않도록 방지한 것이다.

조국 수석은 수도조항을 명분화한 배경에 대해 "국가기능의 분산이나 정부부처 등의 재배치 등의 필요가 있고 나아가 수도 이전의 필요성도 대두할 수 있다"고 밝혔다. 행정수도 이전을 재추진하는 것은 물론 경제수도 등의 지정 추진도 가능해진다는 의미다. 앞서 세종시를 행정수도로 하기 위한 신행정수도법은 헌법재판소의 위헌 판결을 받은 바 있다.

아울러 토지공개념이 명시됨에 따라 정부가 추진 중인 종합부동산세 개편 작업도 탄력을 받을 것으로 보인다. 노태우정부가 토지공개념을 도입하며 제정한 '택지소유상한에 관한 법률', '토지초과이득세법'은 물론 참여정부가 추진한 가구별 합산과세 방식의 종합부동산세는 모두 위헌 판결을 받았다. 토지의 공공성을 인정받지 못해서다. 청와대가 '사회적 불평등 심화 해소'를 목적으로 토지공개념 도입을 천명한 만큼 토지개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세는 더욱 강화될 것으로 관측된다.

경제민주화를 규정하고 있는 헌법 제119조에 '상생' 개념을 추가한 것은 사회적 경제를 강조해온 문재인정부의 기조를 반영한 대목으로 풀이된다.

조국 수석은 "서로 살아야 한다는 의미의 '상생'이 조화보다 의미가 강하다"며 "경제민주화에 대한 정의가 있는 상황에서 어떤 단어를 추가할지를 놓고 고민한 결과 헌법·법률 용어는 추상적이기에 일상에서 시민이 사용하는 상생이 적당하다고 봤다"고 설명했다.

ehkim@fnnews.com 김은희 기자

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