[레이더P] [랭킹쇼] 대한민국 개헌, 누가 무엇을 어떻게 바꿨나

문재인 대통령은 지난달 26일 정부 개헌안을 발의했다. 헌법 128조 1항에 따라 헌법개정안의 발의는 국회 재적의원 과반수 또는 대통령에 의해 이루어진다. 문 대통령은 1972년 박정희 대통령의 유신헌법 발의와 1980년 전두환 대통령의 제5공화국 헌법 발의에 이어 역사상 세 번째로 개헌안을 발의한 대통령이 됐다.

그동안 헌법은 9번에 걸쳐 개정됐다. 개헌의 과정 속에는 수많은 정치인들의 갈등과 타협이 녹아 있다. 주로 권력구조에 대한 변경이 주목적이었다. 그들이 관철하려 했던 가치와 이를 위해 선택한 방식은 제각각이다. 1948년 7월 제헌 헌법에서부터 9차 개정 헌법까지 돌아본다.

1. 1948 제헌헌법, 국회 발의·간선대통령제

1948년 5월 10일 제1대 국회의원 선거 투표하는 모습.[사진=국가기록원]

1948년 5월 10일 제1대 국회의원 선거를 통해 198명의 국회의원이 선출됐고, 국회가 열렸다. 이른바 제헌 국회다. 헌법기초위원회를 조직하고 유진오와 권승렬의 안을 토대로 헌법 초안을 만들었다. 이 초안은 의원내각제와 양원제를 중심으로 하는 내용이었으나 후에 제헌 국회 의장이었던 이승만 전 대통령의 주장으로 대통령제와 단원제로 수정됐다. 완성된 제헌헌법은 같은 해 7월 12일 국회에서 통과돼 7월 17일 공포 즉시 발효됐다.

2. 1952 발췌개헌, 국회 발의·직전대통령제

전쟁 중이던 1951년, 이승만 전 대통령이 재집권을 위해 대통령 직선제의 내용을 담은 개헌안을 발의했다. 그러나 국회는 해를 넘긴 1952년 초 이를 부결시키고 내각제를 골자로 하는 개헌안을 제출했다. 그러자 정부는 내각제를 주장하는 야당 의원들을 헌병대를 동원해 체포했고, 부산 일대에 국회 해산을 위한 계엄령을 선포했다.

1952년 7월 4일 국회 개헌화투표[사진=국가기록원]

자유당 소속이었던 장상택 국무총리가 정부 개헌안과 국회 개헌안을 혼합한 '발췌개헌안'을 발의했고, 경찰과 군대가 국회의사당을 포위한 가운데 기립투표 방식으로 의결이 이뤄졌다.

3. 1954년 4사5입 개헌, 국회 발의·중임 제한 철폐

신익희 의원의 이른바 사사오입개헌안에 대한 투표 [사진=국가기록원]

3대 민의원선거에서 승리한 자유당은 이승만 전 대통령의 영구집권을 꾀하며 "초대 대통령에 한해 중임 제한을 철폐한다"는 내용이 담긴 개헌안을 국회에 제출했다. 그러나 찬성이 135표에 그치며 부결됐다. 당시 가결에 필요한 의석수는 전체 203석의 3분의 2인 136석.

자유당 간부회는 사사오입(반올림) 논리를 앞세워 3분의 2 의결 정족수가 136명이 아닌 135명이라고 주장했고, 야당 의원들이 퇴장한 가운데 의결 결과를 가결로 정정해 개헌안을 발효(재적 3분의 2는 135.33명으로 자연인으로 따지면 136명. 그러나 자유당은 수학의 사사오입론을 적용해 0.33은 자연인으로 존재할 수 없으므로, 소수점 이하는 삭제해야 한다고 주장)했다.

4. 1960년 2공화국 헌법, 국회 발의·내각책임제·기본권 강화

내각책임제 개헌안에 대한 국무회의 심의 광경. 왼쪽 위는 과도정부 내각수반인 허정 국무총리.[사진=국가기록원]

3·15 부정선거의 여파로 이승만 정권이 물러난 후 허정 총리가 이끄는 과도내각이 개헌안을 발의해 찬성 208표, 반대 3표로 통과됐다. 대통령제에 의한 독재를 방지하기 위해 의원내각제와 양원제를 도입하는 등 광범위한 개정이 이뤄졌다. 헌정 사상 최초로 합법적 절차를 준수한 헌법 개정이다.

5. 1960년 소급입법 개헌, 국회 발의

1960년 6월 15일 국회의사당 앞에서 열린 국회개헌안 통과 지지데모 전경[사진=국가기록원]

3·15 부정선거 책임자와 이승만 정권 부역자를 처벌하라는 국민 여론이 거세지자 국회는 '형법불소급의 원칙'에 예외를 둔 개헌안을 발의해 의결했다. 그러나 이듬해 5·16 군사 쿠데타로 군부가 정권을 장악한 뒤 개헌 작업에 들어가면서 사문화됐다.

6. 1962년 3공화국 헌법, 국가재건최고회의 발의·직선대통령

1962년12월17일 박정희의장내외 개헌안 찬반에 대한 투표모습[사진=국가기록원]

군사정변으로 정권을 잡은 박정희 대통령은 국가재건최고회의를 조직하고 비상계엄을 선포한 후 국회를 해산시켰다. 이후 계엄사령관 장도영을 의장으로 하는 국가재건최고회의에서 개헌안이 발의돼 의결됐으며 최초로 국민투표를 거쳐 개헌안이 확정됐다. 이때 이후 모든 헌법 개정은 마지막 절차로 국민투표를 시행하고 있다.

7. 1969년 3선 개헌, 국회 발의

헌법개정안(3선개헌)국회표결 모습. 국민투표 표결질의 등 현안을 논의하는 이효상 국회의장과 국회의원들.[사진=국가기록원]

박정희 대통령의 장기 집권을 위해 당시 여당이었던 민주공화당은 야당인 신민당 의원 3명을 포섭해 개헌 의결 정족수인 122명을 확보했다. 이들은 9월 14일 새벽 국회 본회의장에서 점거농성을 벌이던 신민회 의원들을 피해 국회 제3별관에서 만장일치로 개헌안을 의결시켰고, 같은 해 10월 국민 투표에서 65%의 찬성을 얻어 개헌안이 통과됐다. 대통령 3선을 허용한 게 골자다.

8. 1972년 유신 헌법, 대통령 발의·간선대통령·중임제한 폐지

대통령 간선제(통일주체국민회의), 대통령 임기 6년 및 중임 제한 폐지, 대통령 긴급조치권, 국회의원 정수 3분의 1 대통령 추천, 대통령 국회해산권, 국회 국정감사권 폐지 등.

1972년 10월 김성진 청와대 대변인 개헌안 발표하고있다.[사진=국가기록원]

3선에 성공한 박정희 대통령은 10월 17일 긴급조치를 발동해 국회를 해산시키고 정치 활동을 금지했다. 그리고 '조국의 평화적 통일'을 뒷받침하기 위해 정치체제를 개혁한다고 선언하고 10일 이내로 헌법개정안을 작성할 것을 지시했다. 이에 따라 10월 27일 국회의 권한을 대행하는 비상국무회의에서 이른바 '유신헌법'이 의결·공고됐고 이후 국민투표에서 91.5%의 찬성을 받아 개헌안이 확정됐다. 대통령에게 막강한 권한을 부여하고 사실상 종신제를 보장하는 내용이 골자다.

9. 1980년 5공화국 헌법, 대통령 발의·간선대통령·7년 단임

1980년 9월 전두환 전 대통령 헌법개헌안 서명모습[사진=국가기록원]

1979년 박정희 전 대통령이 사망 이후 국회는 개헌 작업을 진행했다. 그러나 전두환과 노태우를 중심으로 한 신군부 세력이 12·12사태를 통해 실세로 등장하며 이듬해 비상계엄을 전국으로 확대하고 5·18광주민주화운동을 무력으로 진압하며 권력의 중심에 서게 됐다. 같은 해 통일주체국민회의에서 대통령으로 선출된 전두환은 국가보위비상대책위원회에 개헌안 초안을 만들 것을 지시하고 직접 발의에 나섰다. 10월 23일 국민투표를 거쳐 27일 발효됐다. 이때 헌법에 들어간 "임기 연장이나 중임 변경을 위한 헌법 개정은 개정 제안 당시의 대통령에게만은 효력이 없다"는 규정은 현재까지 유효하게 적용된다.

10. 1987년 직선제 개헌, 국회 발의·직선대통령·5년 단임

1987년 4월 13일 전두환 전 대통령 개헌 관계 특별 담화 발표[사진=국가기록원]

제1야당인 신민당을 주축으로 한 야당 의원들과 국민이 계속해서 직선제 개헌을 요구하자 전두환 대통령은 1987년 4·13 호헌 조치를 단행했다. 그러나 같은 해 6월 민주화 운동이 전국적으로 확산되자 위기를 느낀 여당 대선후보 노태우는 직선제 개헌 요구를 수용하는 6·29 민주화 선언을 발표했다.

1987년 헌법개헌 국민투표하는 모습[사진=국가기록원]

곧바로 여야는 8자 회담을 열고 여당의 대통령 6년 단임제와 야당의 대통령 4년 연임제를 절충한 개헌안에 합의했다. 10월 12일 국회에서 의결된 개헌안은 27일 국민투표에서 93.1%의 찬성을 얻어 확정됐다. 최초로 여야 간 합의를 통해 발의된 개헌안으로 현재까지 적용되고 있다.

[박선영 인턴기자]



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