토지공개념 찬반 "시장 방치 안돼" vs "사유재산권 침해"

CBS 김현정의 뉴스쇼

<토지공개념 헌법 명시 찬성>
- 공개념 명시, 불평등 해소 법안 마련의 근거
- 공익보다 사익 우선하다보니 투기 과열
- 서구선진국, 토지공개념 제도 전반에 깔려

<토지공개념 헌법 명시 반대>
- 투기잡자는 취지엔 동의하나 이 방식은 아냐
- 사유재산권 우선, 공공성 보완이 선진국 원칙
- 장기적으로 시장과 투자 위축, 서민에 피해

■ 방송 : CBS 라디오 <김현정의 뉴스쇼> FM 98.1 (07:30~09:00)
■ 진행 : 김현정 앵커
■ 대담 : 조명래(단국대 도시지역계획학과 교수), 심교언(건국대 부동산학과 교수)

청와대표 개헌안이 하나둘 공개가 되고 있는데요. 어제는 지방분권과 국민주권 부분을 공개했습니다. 특히 하루 종일 뜨거운 관심을 모았던 부분이 바로 토지 공개념입니다. 토지라는 개인의 재산권을 공공복리를 위해서 제약할 수 있다라는 개념인데 땅도 일종의 공공재다, 찬성하는 쪽이 있는가 하면 아니, 개인이 이미 소유하고 있는 토지의 권한 행사를 어떻게 국가가 제약하느냐. 사회주의냐, 이런 반발도 거셉니다. 헌법에 토지공개념 명시, 양측의 입장 듣고 판단해 보시죠. 먼저 찬성하시는 분, 단국대학교 도시지역계획학과 조명래 교수 연결이 돼 있습니다. 조 교수님, 안녕하세요?

◆ 조명래> 안녕하세요.

◇ 김현정> 토지 공개념. 제가 앞서서 간략하게 소개는 했습니다마는 쉽게 설명하자면 어떤 건가요?

◆ 조명래> 다른 나라에서는 토지 공개념이라기보다는 토지의 공공성이라는 그런 용어를 사용하고 있습니다.

◇ 김현정> 토지의 공공성.

개헌안 발표하는 조국 청와대 민정수석 (사진=청와대 제공, 자료사진)

◆ 조명래> 네. 그래서 이 토지의 어떤 소유, 이용, 처분 이런 데서 공공성을 우선한다는 그런 뜻인데요. 그런데 지금 우리나라에서 이 토지의 소유라든가 토지를 이용한다든가 양도,처분 한다든가 이런 데 보면 공익보다는 사익이 우선 실현되는 이런 것으로 이루어지다 보니까 토지를 중심으로 해서 여러가지 사회적인 문제가 발생되는 것이죠. 재건축 같은 경우가 대표적인 예라고 볼 수 있는데요. 재건축은 공익을 추구하는, 사실은 도시계획 사업입니다마는 실제 현실에서는 사업성을 우선으로 하는 이런 방식으로 추진되다 보니까 불로소득이 과도하게 발생되고 이걸 위한 목적으로 재건축 사업이 남용되다 보니까 투기화가 더욱더 심화되는.

◇ 김현정> 지금 예를 재건축 예를 들어주셨어요. 토지의 공적 기능을 더 우위에 두고 국가가 지금보다 더 많이 제약할 수 있도록 한다라는 게 이제 개헌 헌법에 들어 있는 토지 공개념이라는 거군요.

◆ 조명래> 간단하게 말씀드리면 그렇게 할 수 있겠습니다.

◇ 김현정> 그런데 사실상 현행 헌법에도 해석상의 토지 공개념은 존재를 했었어요. 그래서 지금까지 다양한 부동산 정책들, 규제들 다 그런 걸 바탕으로 했던 건데 기존의 것과 토지 공개념이라고 아예 헌법에 명시를 하는 것과는 어떤 차이가 있습니까?

◆ 조명래> 물론 헌법의 제23조를 보게 된다면 국민의 재산권 보장을 규정하고 있는데요. 법률로 제한하도록 돼 있고 특히 이제 공공복리에 맞도록 행사하도록 되어 있는.

◇ 김현정> 바로 그걸 바탕으로 해가지고 다양한 정책들이 있었던 거죠, 규제 정책들이.

◆ 조명래> 그리고 122조 개발과 보전을 위하여라는 이 내용을 토지의 어떤 공공성, 합리적 사용을 위한 이런 내용으로 아마 헌법 개정 때 바꿀 것 같습니다. 이렇게 된다면 헌법의 그런 규정을 근거로 해서 개별법의 공공성을 제대로 구현할 수 있는 여러 가지 수단적 제도들을 만들 수 있는 근거가 생겨나게 됩니다. 부동산 세제로 친다면 크게 본다면 거래세와 보유세로 이렇게 나눠지는데요. 서구 선진국은 대개 보유세 중심입니다. 그런데 우리는 아직도 거래세 중시다 보니까 소득이 없는 사람도 고가의 주택을 갖고 있습니다. 그러다 보니 주택 자원이 제대로 배분이 되지 않는데, 보유세를 강화하는 이런 토지 공개념을 바탕으로 해서 구체적으로 세법을 개정하게 되면 현실에서는 강화된 보유세를 통해서 토지라든가 부동산 자원들을 계층 간에 집단 간에 좀 평등하게 배분할 수 있는 이런 제도적 근거가 생겨나게 되는 것이죠.

◇ 김현정> 알겠습니다. 지금 논란이 큰 보유세 문제라든지 재건축할 때 초과이익환수제 같은 문제. 사실 이건 위헌 소지가 있다 해가지고 막 갑론을박이 있는 와중인데 개헌안에다가 토지 공개념 이걸 딱 명시하는 순간 이런 것들은 다 근거를 얻는 거군요.

◆ 조명래> 예, 근거를 얻고 보다 구체적인 제도를 만들 수 있는 힘을 받게 되는 것이죠.

◇ 김현정> 그런데 반대하는, 우려하는 쪽에서는 이 토지공개념이라는 게 처음 거론된 게 아니다. 1989년 그러니까 노태우 정부 시절에도 토지 공개념 3법으로 불리는 택지 소유 상한에 관한 법률, 개발 이익 환수에 관한 법률, 토지 초과이득세법 이런 걸 제정했었는데 그게 그때 헌재로 갔죠. 헌재에서 인정을 안 했습니다. 왜냐하면 자본주의의 근간은 사유재산제인데 토지 공개념은 정면 충돌한다. 그러니까 아파트를 내가 내 돈으로 샀는데 그것의 소유권, 재산행사권을 정부가 규제하는 건 자본주의의 근간을 흔든다. 사회주의 국가가 아니다라고 해서 헌재에서 이미 위헌 결정이 났던 건데 이번에는 과연 괜찮겠느냐, 이런 거거든요.

◆ 조명래> 헌재에서 그런 식으로 결정을 한 건 아니고요. 토지공개념 자체가 잘못됐다기보다는 이 공개념을 구현하는 법 제도적 수단들이 법리적으로 여러 가지 문제가 있다 해서 헌법 정신과 원칙에 어긋난다고 판결을 내린 건데요.

◇ 김현정> 토지 공개념 자체는 그때도 인정을 한 거다, 이렇게 보시는 거예요?

◆ 조명래> 예, 대표적으로 택지소유상한제 결정문을 보게 되면요. ‘우리의 협소한 국토 현실과 공리 목적상 택지의 소유 상한을 정하는 그 자체는 합헌이다’라고 전제하면서 ‘그러나 소유 상한으로 정한 200평은 너무 적은 면적일 뿐만 아니라 일률적으로 이를 초과해 소유할 수 없도록 제한한 것은 헌법상 국민의 재산권을 지나치게 침해하는 것이다’ 이렇게 결정을 했던 것이죠. 따라서 토지공개념 자체가 잘못된 것이 아니라 실현하는 여러 가지 법 제도적 수단들이 헌법의 여러 가지 원칙에 어긋난다, 이런 부분들을 주로 지적했던 겁니다.
◇ 김현정> 부동산 전문가들 중에서는 정부가 이렇게 과도하게 개입해서 부동산 시장이 정상화된 적이 없다. 이것은 어디까지나 시장이기 때문에 시장원리에 맡기는 게 오히려 낫다라고 보시는 분들도 계시더라고요.

◆ 조명래> 우리나라 부동산 시장은 교과서에 나오는 시장이 아닙니다.

◇ 김현정> 교과서에 나오는 원리대로 가지 않는다?

◆ 조명래> 정말 투명하게 시장에 참여하는 자들 사이에서 공정한 경쟁과 거래를 통해서 재화가 배분돼야 하는데 우리나라 부동산 시장은 공급자와 소비자가 서로 거래를 해서 합리적인 가격으로 주택을 구입하는 그런 방식으로 주택이 지금 배분되고 있지 않아요. 그렇기 때문에 정부가 시장의 여러 공급자, 특히 주택을 공급하는 사람들에게 유리한 여러 가지 제도를 만들어내면 그 부분에 대해서는 시장 개입이라고 말하지 않고 소비자에 유리한 여러 정책을 만들어내게 되면 시장주의자들은 시장에 개입한다, 이렇게 이야기하고 있습니다. 서구 선진국치고 이렇게 우리나라같이 주택 시장이나 부동산 시장을 방치한 나라는 없습니다. 임대 시장은 대표적으로 방치된 우리나라의 제3세계형 시장이라고 볼 수 있겠습니다.

◇ 김현정> 오히려 지금 방치해 놓은 상태지 과도하게 개입한 상태가 아니다. 이건 어때요? 외국에서는 사회주의 국가 빼고는 이런 식으로 토지 공개념을 하는 곳이 없다. 그러니까 개입을 할지언정 토지 공개념이라는 것을 헌법에 적시해 놓은 곳이 없다라고 얘기가 나오던데요.

◆ 조명래> 저는 서구 선진국치고 특히 유럽 국가치고 토지 공개념을 제도화하지 않은 나라가 어디 있는지 나는 묻고 싶습니다. 영국은 우리나라보다 훨씬 더 오래 전에 자본주의를 도입한 나라지만 그린벨트 같은 경우에는 우리보다 훨씬 더 잘 지키고 있습니다.

◇ 김현정> 아니, 그러니까 거기도 토지 공개념이라는 걸 아예 헌법에다 명시해 놨어요?

◆ 조명래> 헌법보다 제도 전반에 그걸 깔고 있죠. 1919년 독일 바이마르 헌법 이후에 서구의 대부분 나라들이 토지의 공공성을 제도화하고 있습니다.

◇ 김현정> 전반에 깔고 있는 건 우리도 지금 깔고 있는 거잖아요, 사실은.

◆ 조명래> 깔고 있지만 현실에서는 사익이 공익을 우선하는 방식으로 소유되고 이용되고 처분되고 있죠.

◇ 김현정> 알겠습니다. 여기까지 말씀 듣죠. 조 교수님, 고맙습니다.

◆ 조명래> 네, 감사합니다.

◇ 김현정> 단국대학교 도시지역계획학과 조명래 교수. 토지 공개념 적시에 대해 찬성하시는 분 먼저 만나봤습니다. 이번에는 우려하는 분이세요. 역시 부동산 전문가 건국대학교 부동산학과 심교언 교수 연결을 해 보죠 심 교수님, 나와 계십니까?

◆ 심교언> 안녕하십니까?

◇ 김현정> 앞서서 토지 공개념 찬성하는 전문가 얘기를 정리해 보자면 결국은 왜곡된 부동산 시장 잡자, 토지 공개념 도입해서 투기 잡자. 이렇게 한마디로 요약이 되는 것 같아요, 취지가. 동의하지 못하시겠습니까?

◆ 심교언> 저는 그 취지에는 동의합니다.

◇ 김현정> 취지에는 동의.

◆ 심교언> 그런데 꼭 이 방식이어야 되느냐. 그리고 앞서 말에서 오해하거나 잘못된 사실이 있어가지고. 선진국들이 공공성을 우선한다라고 돼 있는데 사유재산권을 우선하고 공공성을 보완 쪽으로 하고 있습니다. 그건 선진국 헌법에 다 규정이 되어 있고요. 그런 것들이 약간 오해의 사안 같습니다.

◇ 김현정> 그러면 이건 좀 확실하게 하고 갈게요. 헌법에다가 토지 공개념, 이걸 명시한 곳이 있냐, 없냐.

◆ 심교언> 없습니다.

◇ 김현정> 없는 건 확실해요?

◆ 심교언> 그게 거의 없다라고 저는 보고 있어요. 제가 선진국 헌법을 다 본 건 아니지만 거의 없는 걸로 돼 있습니다. 그리고 우리같이 사회적 불평등의 심화를 막기 위해서 제한한다라든가 특히 이제 토지의 합리적 사용을 위해서 제한과 의무를 부과한다. 이것들은 있을 수 없는 규정이거든요. 특히 토지의 합리적 사용이라는 건 뭐가 토지의 합리적 사용이냐. 그래서 서구 선진국의 역사를 보게 되면 수백년 동안 이런 합리적 사용이라든가 국가적 개입을 막기 위해서 재산권을 확립한 역사가 있습니다. 그래서 국가의 개입이라든가 이런 명분으로 해서 들어오는 제한에 대해서는 아주 엄격하게 기준으로 하고 있습니다.

◇ 김현정> 그런데 앞서 교수님 말씀은 그거예요. 우리나라는 교과서대로 가는 부동산 시장이 아니다. 이미 너무 많이 왜곡돼 있기 때문에 뭔가 좀더 적극적으로 국가가 개입을 해서 이걸 바로잡아줄 필요가 있다. 지금은 너무 불평등하게 토지가 혹은 부동산이 배분되고 있지 않느냐. 어떻게 생각하세요?

◆ 심교언> 지금 그렇게 된 게 우리나라가 시장이 아니기 때문에 그런 겁니다.

◇ 김현정> 뭐라고요?

◆ 심교언> 우리나라가 정부가 개입을 너무 많이 해서 그렇다라고 생각하는데.

◇ 김현정> 오히려 너무 많이 해서 이렇게 왜곡이 된 거다, 투기판이 된 거다?

◆ 심교언> 그렇죠. 과거 한 80년대부터 개발을 정부가 막고 있고 개발 과정에서도 개입하고 있고 분양에서도 개입하고 있고. 그렇게 하니까 시장이 더 왜곡되었고 그것들을 바로잡기 위해서는 적어도 시장으로 다시 돌아가는 그런 것들이 필요해 보입니다. 선진국 같은 경우에도 2차 대전 직후에 우리같이 규제를 많이 해 봤어요. 해 보고 공공성을 위한 정책들도 많이 해 봤는데 단기적으로 1년 정도 반짝 효과를 보다가 2-3년 지나면 서민들이 더 어려워졌거든요.

◇ 김현정> 왜 그렇습니까? 잘 배분하자고 하는 정책들인데 왜 결과적으로는 그게 그렇게 안 돼요?

◆ 심교언> 그게 소련의 붕괴라든가 동구권의 붕괴를 보면 알 수 있겠습니다. 처음에는 인간이 모든 것을 합리적으로 결정할 수 있을 것 같아 보이지만 시간이 지남에 따라가지고 그 합리적이라는 것들이 좀 의미가 없어지고 그리고 지금 우리나라 같은 경우에는 사유재산제라든가 시장주의를 기본으로 하고 있는데 그 경제 자체가 위축이 되게 됩니다. 예를 들면 다주택자들이 부동산 투자를 중지했다. 그러면 지금 당장은 주택이 줄어들지는 않지만 우리나라에 매년 30-50만 채가 공급되고 있고 그중에 한 40% 정도는 그 사람들이 소화해서 민간 임대주택을 거의 다 공급하고 있습니다. 우리나라 임대주택의 8-90%는 민간이 공급하고 있습니다. 그 사람들이 공급하지 않기 시작하면.

위 내용과 관련없음. (사진=자료사진)

◇ 김현정> 건설사가 안 짓기 시작하면?

◆ 심교언> 공급 부족에 따라서 가격이 또 올라가고 그런 것들이 있죠. 그리고 그 다음에 건설 경기가 전반적으로 죽게 됩니다. 건설 경기 같은 경우에는 부동산 경기하고 똑같이 서민 경제에 굉장히 큰 영향을 미치는데 이것들이 지금 당장은 효과가 없지만 2-3년 지나면 위축되게 되고 그러면 결국은 임대료 폭등에 따른 피해하고 서민 경제 위축에 따른 피해를 부자들은 큰 상관이 없는데 서민들이 다 입게 된다는 것이죠.

◇ 김현정> 좀 장기적으로 봤을 때는 더 왜곡될 거다라는 전문가 시각이신 거고.

◆ 심교언> 2차대전 이후에 선진국들이 경험한 것들이 그것들이고 그 이후에 정책들을 계속 바꿔나가고 다주택자들이 집을 더 사라 이런 정책으로 바꿔나가고 하는 것들이 현실을 그렇게 인정한 거죠. 이론적으로는 공개념 해서 모두가 행복하게 살면 좋겠는데.

◇ 김현정> 알겠습니다. 현실은 안 될 거다.

◆ 심교언> 현실에서는 작동이 안하더라는 거죠.

◇ 김현정> 그 공공성, 토지의 공공성이라는 게 이론처럼 오히려 펼쳐지지 않을 거다, 오히려 왜곡시킬 거다 이 말씀이신데요.

◆ 심교언> 서구의 사회주의 국가들이 붕괴된 걸 보면 알지 않습니까?

◇ 김현정> 그 정도까지 지금 하자는 건 아닐 테니까. 땅을 모조리 국가가 가지고 배분해 주겠다, 이런 것까지는 아니겠죠.

◆ 심교언> 끝까지 가면 지금 그것까지 할 수 있는 개념적 요소를 가지고 있습니다. 토지의 합리적 사용을 위해서 제한할 수 있다고 되어 있으니까요. 그리고 사회적 불평등 심화라고 말하고 있는데 어느 지역이 20% 오르면 불평등 심화고 어느 지역은 5% 오르면 불평등 심화이고 이걸 어떻게 잣대로 잴 거냐.

◇ 김현정> 그러니까 지금 헌법에 나와 있는 명시화됐다는 규정 자체가 애매해서 하자고 들면 더 강하게도 갈 수 있다. 싹 소유권을 가져갈 수 있는 정도까지도 허용해 놓은 수준이다. 그게 염려스럽다?

◆ 심교언> 제가 보기엔 그렇습니다.

◇ 김현정> 그런데 그건 하다가 조정을 하겠죠, 세부 법안 만들 때는.

◆ 심교언> 조정은 하는데 지금 시장이라는 건 벌써 시장이 약간의 반응이 나타나는 것들이 이거 통해서 지금 하고 있는 규제를 훨씬 강화하겠다는 거구나. 지금 하고 있는 규제들도 위헌 요소들도 갖고 있거든요. 그래서 시장에서는 더 그렇게 반응하고 심지어 어떤 사람들은 계속 이렇게 투자를 해야 되느냐. 줄이겠다라고 얘기하는 사람들도 꽤 나오고 있습니다.

◇ 김현정> 투자를 줄이면 그게 오히려 투기가 줄어드는 거고 집값이 안정화되는 게 아니라 그것이 멀리 내다보면 오히려 부동산 시장, 서민들 더 어렵게 만드는 식으로 흘러갈 거다라는 게 우리 심 교수님의 말씀. 토지 공개념을 두고 전문가 두 분의 의견이 이렇게 엇갈립니다. 취지는 두 분 다 공감하세요. 투기판 바로잡자는 건 공감하는데 과연 그렇게 될 거냐, 안 될 거냐를 놓고는 이렇게 엇갈립니다. 우리 청취자들은 어떻게 생각하십니까? 부동산 문제는 다들 나름의 생각이 있으실 텐데 의견 보내주십시오. 고맙습니다. 심 교수님.

◆ 심교언> 네네.

◇ 김현정> 토지 공개념 얘기 건국대학교 부동산학과 심교언 교수까지 만났습니다.
(속기:한국스마트속기협회)

저작권자 © CBS 노컷뉴스 무단전재 및 재배포 금지