대통령 개헌안, 토지공개념 명확히 규정… 부동산 과세 등 규제 강화 탄력

-정부 "토지 공공성 위해 특별한 제한과 의무 부과 가능" -사유재산제 충돌… 국민적 합의 과정서 논란 불가피

정부가 21일 발표한 대통령 개헌안에 '토지공개념'을 명시한 것은 부동산 규제를 강화하기 위한 포석으로 풀이된다.

문재인 정부는 작년 5월 출범한 이후 지속적으로 부동산 정책을 내놓으면서 시장 안정화에 힘쓰고 있다. 특히 투기와의 전쟁을 선포하고 강도 높은 규제를 쏟아내고 있다. 이런 가운데 토지공개념을 헌법에 더 명확하게 포함시킴으로써 규제의 근거도 마련하려는 것이다.

청와대는 이날 개헌안의 경제조항을 공개하며 "사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 토지공개념 내용을 명확히 규정하겠다"며 "토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다는 내용이 들어간다"고 설명했다.

토지공개념은 토지의 소유와 처분은 공공의 이익을 위하여 적절히 제한할 수 있다는 개념이다. 현행 헌법에도 일정 부분 이를 인정하고 있다.

헌법 23조 2항에는 '재산권의 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다'고 돼 있고, 122조에는 '국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다'고 나와 있다.

과거 부동산 시장이 과열됐을 때마다 토지공개념 제도가 거론됐다. 하지만 위헌 논란이 불거지면서 도입과 폐지를 반복, 현재는 사실상 유명무실해진 상태다.

토지공개념이 등장한 것은 박정희 정권 때로, 당시 신형식 건설부 장관은 "토지의 사유 개념은 시정돼야 한다"며 "토지의 공개념에 입각한 각종 토지정책을 입안 중에 있다"고 밝힌 바 있다.

이후 노태우 정부가 1989년 '토지공개념 3법'이라고 불리는 토지초과이득세, 개발이익환수제, 택지소유상한제를 처음으로 도입했다. 하지만 개발이익환수제를 제외하고 토지초과이득세, 택지소유상한제는 헌법 불합치로 폐기됐다.

참여정부 들어서는 종합부동산세, 재건축 초과이익환수제 등 토지공개념에 뿌리를 둔 제도가 생겼다. 다만 종합부동산세의 경우 가구별 합산 과세 방식이 위헌 결정을 받으면서 개인별 합산으로 바뀌기도 했다.

상황이 이렇자 문재인 정부는 부동산 규제와 관련해 향후 있을지 모를 위헌 시비를 사전에 차단하기 위해 개헌안을 통해 토지공개념을 더욱 명확하게 규정하고 국가의 재량권을 보다 확대했다.

조국 민정수석은 이날 브리핑에서 "현행 헌법에서도 해석상의 토지공개념이 인정되고 있지만 택지소유상한에 관한 법률은 위헌판결을, 토지초과이득세법은 헌법불합치 판결을 받았고 개발이익환수법은 끊임없이 공격을 받는 상황"이라고 강조했다.

개헌안이 통과될 경우 토지개발에 따른 이익 환수와 부동산 소득에 대한 과세가 더욱 강화될 것으로 보인다. 이와 함께 과거 헌법 불합치 판결을 받았던 택지소유상한제, 토지초과이득세법의 부활도 예상된다. 또 현재 논의 중인 종한부동산세 개편 역시 탄력을 받을 전망이다.

권대중 명지대 교수는 "토지공개념을 헌법에 포함시킬 경우 새로운 부동산 규제를 만들 수 있는 근거가 되기 때문에 헌법소원 등 향후 문제가 되는 것을 차단할 수 있다"면서 "헌법이 통과되고 이 개념에 따라 규제가 만들어지면 위헌 소송과 같은 문제 제기를 할 수 없게 된다"고 설명했다.

다만 헌법에 토지공개념을 명시해 강력한 규제를 도입할 경우 자칫 사유재산권을 과도하게 침해할 수 있다는 지적이 나온다. 정부가 과도한 조세 정책을 통해 개인의 재산을 통제할 수 있다는 우려 탓이다. 이에 따라 대통령 개헌안이 국민적 합의를 얻는 과정에서 상당한 진통이 예상된다.
홍성환 기자 kakahong@ajunews.com

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