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[동아광장/로버트 켈리]북한의 ‘통 큰 양보’가 필요하다

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南北, 北美 연이은 정상회담 뒤에도 군사적·정치적으로 큰 변화 없는 北

되레 ICBM 만들며 화해분위기 찬물

종전선언 논의가 진정 의미 있으려면 주변국 모두가 납득할 만한 수준으로

북한의 군사·정치·사회적 변화 있어야

동아일보

로버트 켈리 객원논설위원·부산대 정치학과 교수

남한과 북한, 미국, 중국이 종전선언을 추진 중이라는 소문이 들린다. 종전선언이 평화조약을 의미하는지, 평화체제를 의미하는지 혹은 또 다른 준(準)법적장치를 의미하는지는 확실하지 않다. 그러나 어떤 의미를 갖든 한반도의 정치적 균형을 변화시키지는 않을 것이다. 아직까지 정치적 혹은 군사전략적으로 북한의 의미 있는 변화는 보이지 않는다. 올해 회담이 진정한 협상이며, 피상적 변화에 그치고 말았던 거짓된 노력의 반복이 결코 아니라는 확신을 줄 수 있는 기회임에도 그렇다.

북한은 정치적 측면과 군사전략적 측면이라는 양면에서 모두 양보하는 모습을 보여줘야 한다. 정치적 측면은 북한 체제의 문제다. 북한은 세계에서 유일무이한 전체주의 체제를 유지하고 있다. 인권실태는 세계 최악의 상황이고 개인숭배는 역사상 가장 맹목적이다. 이상적 바람은 이러한 북한 체제가 변화되는 것이다. 북한이 자국민뿐만 아니라 전세계 모두에게 위협이 되는 국가가 아니었으면 한다. 이러한 변화를 위한 협상은 기꺼이 준비되어 있다.

인권문제는 가장 우려되는 부분이다. 북한이 선의를 증명하고 회의주의자들을 적극적으로 설득할 수 있는 가장 확실한 정치적 양보는 자국민을 향한 무자비한 탄압을 멈추는 것이다. 증가 추세의 장마당 자본을 공식화하기 위한 상거래법을 만들고, 자국민의 해외 여행을 허용하며, 사법권을 독립시키고, 다당제를 인정하는 등 더 많은 정치적 양보는 협상의 길을 열어줄 것이다. 관계 개선을 위한 최고의 방법은 남한과 정치적 간극이 크지 않음을 북한이 보여주는 것이다. 진정한 화해는 북한이 나름의 방식으로 자유화를 이룰 때 가능할 것이다.

물론 정치적 양보는 실현 가능성이 매우 낮다. 그래서 논의는 군사전략적 측면의 양보에 집중되어 있다. 특히 핵무기, 미사일 그리고 서울과 가까운 휴전선 인근의 군사력 집중배치라는 세 가지 부분에서 북한의 양보를 기대하고 있다. 폼페이오 미국 국무장관이 CVID, 즉 완전하고 검증 가능하며 불가역적인 비핵화를 주장했을 때 이와 같은 공론화를 염두에 두었다. 많은 전문가들은 CVID가 이루어질 가능성이 크지 않다고 보지만 북한이 기존 핵 프로그램에 한도를 설정하도록 하고 외부 사찰단을 허용하도록 만드는 협상은 가능할 것이다.

재래식 무기도 우려 대상이다. 북한은 서울과 가까운 곳에 장사정포 등 약 1만 기의 무기를 배치해 놓았다. 군사분계선에서 이러한 무기를 철수시키는 것은 우리가 적극적인 협상으로 얻어야 할 중대한 양보가 될 것이다. 실제로 문재인 정부는 장사정포를 포함한 무기의 상호 철수를 이미 북한에 제안했다.

안타까운 점은 북한이 아직까지 진지한 양보를 제시하지 않고 있다는 사실이다. 지금까지는 미군 유해 송환이나 남북 이산가족 상봉 등 인도주의적인 측면에 한해 양보를 했다. 군사적인 측면에서는 풍계리 핵실험장 폐쇄나 서해위성발사장 해체처럼 큰 대가를 치를 필요가 없는 양보만 했다.

미군 유해 송환과 남북 이산가족 상봉 역시 중요한 일이지만 북한 입장에서는 진정한 대가를 치를 필요가 없는 부분이기도 하다. 한미가 바라는 인도주의적인 양보는 북한으로서는 어려운 일이 아니며 정치적, 군사전략적 문제에 큰 영향을 주지도 않는다.

북한이 지금까지 보여준 ‘군사적’ 양보는 수준이 빈약하다. 풍계리 핵실험장은 수차례의 핵실험으로 이미 훼손된 부지일 가능성이 있다. 서해위성발사장의 경우 북한의 로켓기술이 충분히 발전함에 따라 더 이상 필요하지 않게 되었을 수도 있다. 두 경우 모두 외부 사찰단의 사찰이 없었고 원상복구도 불가하기 때문에 이와 같은 폐쇄 조치가 얼마만큼의 값비싼 양보인지 알기 어렵다.

북한은 이 같은 양보에 대한 대가로 많은 것을 요구할 것이다. 따라서 핵무기나 인권과 같은 중요한 문제와 관련해 북한이 중대한 조치를 취할 수 있도록 우리는 무엇을 줄 수 있을 것인지에 대해 다양한 공론화 과정이 반드시 필요하다.

그러나 매우 실망스럽게도 북한은 이와 같은 문제를 진지하게 논의하고자 하는 의지를 아직까지 분명하게 보여주지 않고 있다. 지난 주 북한이 대륙간탄도미사일을 새로 만들고 있다는 정황이 미국 정보기관에 의해 포착됐다. 올해 긴장관계를 완화시킨 큰 회담이 많았고 특히 문재인 정부는 이에 대해 거창한 레토릭을 보여왔다. 우리 모두는 이를 통해 큰 변화가 있기를 분명히 기대하고 있다. 그러나 북한이 실제로 포기한 것이 얼마나 적은지, 북한이 양보할 수도 있다고 제안했던 것들이 얼마나 기대에 미치지 못하는 지를 잊어서는 안된다.

판문점 선언과 싱가포르 선언을 통해 그 전부터 수 없이 해왔던 말을 반복했다. 하지만 선언문에는 정치적, 군사전략적 양보가 제시되어 있지 않을 뿐만 아니라 회담 이후 북측의 어떤 양보도 보이지 않는 상황이다. 핵무기, 미사일, 군사배치, 인권 등 우리가 진정으로 관심있는 문제에 대해 북한이 입을 열기를 여전히 기다린다. 이러한 문제가 다뤄지지 않는다면 2018년에 찾아온 관계 회복은 진정한 진전이 아닌 그저 괜찮은 TV쇼에 불과하게 될 것이다. 또한 북한의 양보도 받아내지 못한 채로 평화조약을 맺게 된다면 정상회담 후 찾아온 북한문제 해결의 소중한 기회를 또다시 놓치는 꼴이 될 것이다. 그 어떤 선언서도, 법적 언어도, 회담도 이를 만회하기 어려울 것이다. 북한이 진지한 모습을 보여주길 여전히 기다리고 있다.

로버트 켈리 객원논설위원·부산대 정치학과 교수

▼원문 보기▼

“Still Waiting for Meaningful North Korean Concessions”

The rumor this summer is that the two Koreas, China, and the United States are now negotiating a statement to end the Korean War. It is not clear if this is a peace treaty, a peace regime, or some other semi-legal mechanism. If it is not a peace treaty, it is not clear if this will be enough to formally end hostilities. But whatever its final character, yet another meeting or statement of intent does not change the political balance of forces on the peninsula. North Korea has still not meaningfully signaled any political or strategic changes. It has not yet indicated a willingness to make a major concession to reassure skeptics that this year‘s engagement is the real deal rather than another bad faith effort to gain concessions for cosmetic changes.

There are two broad sets of concessions we are looking for from North Korea: political and strategic.

By political we mean issues about the character of the regime itself. North Korea is not just another dictatorship, like Vladimir Putin’s Russia or Saddam Hussein‘s Iraq. The Democratic People’s Republic of Korea is a uniquely totalitarian system in the world. Its human rights record is the worst on the planet, and its personality cult is the most servile in history. Ideally we would like to see this change. We would like to see North Korea be less dangerous both to its own people and to the rest of the world. We would be willing to bargain for such changes.

Much of this concern is captured in the flagship issue of human rights in North Korea. One obvious and big concession North Korea could make to prove its goodwill, and dramatically win over skeptics, would be to ease off the oppression and brutalization of its own people. There are also other political concessions we would be willing to trade for - meaningful commercial law to formalize the rise of gray market capitalism in the North, the right to travel abroad, judicial independence, multi-party elections, and so on. To be sure, these are highly unlikely, but they mirror Mikhail Gorbachev‘s glasnost policy in the Soviet Union. The best way to put d?tente on firm ground would for North Korea to be less political distinct from South Korea. South Korea will not become more dictatorial obviously. Genuine reconciliation will mean some manner of liberalization in the North.

Because these political changes are highly improbable, much of the current discussion focuses on more limited, less dramatic strategic concessions in the military balance. Specifically, there are three areas where we are looking for concessions: nuclear weapons, missiles, and North Korean military deployments along the inter-Korean border, especially near Seoul. The debate over nuclear weapons and missiles is by now well-known. This is what US Secretary of State Mike Pompeo had in mind when insisting on CVID - the complete, verifiable, irreversible disarmament of North Korea. Many analysts believe CVID is unlikely, but we could, perhaps, negotiate North Korea into capping its program at what it already has, and permitting inspectors.

But we also worry about North Korean conventional military power. Approximately 70% of the North Korean People’s Army is concentrated within 75 kilometers of the demilitarized zone. Near Seoul, the KPA has concentrated approximately 10,000 artillery and rocket launchers. A KPA retrenchment from the military demarcation line would be a major concession for which we should also be willing to bargain. And indeed, the Moon government has already proposed a mutual pullback, including artillery.

Unfortunately, none of these sorts of serious concessions - political or strategic - have yet been floated by North Korea. To date, its actions have humanitarian concessions - such as the return of US soldiers‘ remains or inter-Korean family reunions - and minor military concessions such as the dismantlements of Sohae and Punggyre-ri. Importantly, these are not really costly moves by the North.

The return of remains and family reunions are morally important to the US and South Korea, but not genuinely costly to the North. This is an important distinction. While we wish for these things for humanitarian reasons, these are not difficult actions for the North and do not impact the serious political and strategic issues we care about. Indeed, Pyongyang is often accused of muddying the waters by raising these sorts of issues which strike an emotional cord in South Korea and the US but ultimately serve to change the subject.

Similarly, North Korea’s ‘military’ concessions have so far been thin. Punggyre-ri may already have been a compromised site due to multiple previous nuclear tests weakening the mountain. Sohae may no longer be needed given previous advances in North Korean rocketry. Neither is irreversible, and no outside inspectors have seen the dismantlements up close. So it is hard to know just how valuable these moves are.

None of this analysis is particularly controversial. No one expected North Korea to make dramatic unilateral moves to disarm - except perhaps for US President Donald Trump who does not understand these issues and seems mostly interested in the political credit. We will of course have to bargain with North Korea. They will ask for something - a lot, in fact - for these sorts of concessions. And we should be having a major public debate about just what we should be willing to give away to get major movement from the North on critical issues such as nuclear weapons or human rights.

But critically and disappointingly, the North has not yet even evinced a willingness to seriously discuss these issues. Just this week, it was caught by US spy agencies building yet more intercontinental ballistic missiles. There has been much pageantry and grandiose rhetoric about this year‘s d?tente, especially from the Moon government. And certainly we all hope for a break-through. But it is important to note just how little North Korea has actually given up, indeed, just how little it has even suggested it might concede.

The Panmunjom and Singapore Declarations repeat what we have heard many times before from Pyongyang. No political or strategic concessions were given up those statements, nor has Pyongyang floated any since the meetings. We are all still waiting for North Korea to speak to what we really want - nukes, missiles, military deployments, and human rights. Without this, 2018’s d?tente is still mostly just great TV, but not genuine progress. And if we give North Korea the peace treaty for no concessions, then it will be yet another missed opportunity, after the Declarations, to push the North on the issues we care about. No amount of statements, legal language, meetings, and so on will cover that up. We are still waiting for North Korea to take this seriously.

Robert E Kelly (@Robert_E_Kelly) is a professor of international relations in the Department of Political Science and Diplomacy at Pusan National University. More of his work may be found at his website,AsianSecurityBlog.wordpress.com.