[기고]국회의원을 2년마다 절반씩 뽑는다면

청와대발 개헌이 정국을 뒤흔들 것으로 전망된다. 작금의 개헌 논의는 ‘제왕적 대통령제’가 만들어내는 폐단과 부작용을 해결하자는 데서 시작됐다. 막강한 권력을 가진 대통령의 독단과 독선은 한국 사회의 총체적 문제점의 원인으로 지목되고 있기에 이를 개혁하는 것은 중요한 과제이다.

하지만 더 중차대한 개헌 목적은 국민의 대통령과 국회에 대한 통제권을 강화하는 것이다. 선거는 대표자에 대한 가장 효과적인 견제수단이나, 현재 방식은 한계를 노정하고 있다. 대통령의 5년과 국회의원의 4년이라는 임기 불일치에서 비롯되는 선거주기는 선거의 통제수단으로써의 기능을 약화시킨다. 오히려 대통령에 따라 국회의 통제를 강하게 받기도 하고, 견제를 받을 가능성이 낮아지기도 하는 문제가 있다.

가령, 2007년 12월 당선된 이명박 대통령을 보자. 당시 여당인 한나라당은 다음해 4월 국회의원선거에서 집권 초반 대통령의 인기에 힘입어 과반 의석을 손쉽게 확보했다. 여당은 4년 후 총선에서 새누리당으로 당명을 변경하고 유력한 차기 대권주자였던 박근혜 대표를 전면에 내세워 선거를 치르면서 대통령에 대한 평가적 성격을 희석시켜 과반 의석을 지켰다. 반면에 문재인 대통령은 당선 전인 2016년의 총선 결과로 말미암아 여소야대 상황에 직면해 있지만, 다음번 총선은 취임 후 3년에 접어드는 2020년 4월에 실시된다. 대통령마다 의원선거를 실시하는 시기가 달라서 정치적 입장에 확연한 차이가 생긴다. 선거의 대표자에 대한 통제기능을 높이고 대통령에게 국정수행의 공평한 기회를 제공하는 방향으로 개선이 요구되는 상황이다.

대통령 임기 초반에 국회의원 선거를 실시해 대통령이 국회의 안정적인 지지를 확보할 가능성을 높여줄 필요가 있다. 집권 초반기에는 대통령이 국회 다수파의 지지를 얻어 의욕적으로 국정과제를 추진할 수 있는 여건을 마련해주는 것이 합당하다.

하지만 이에 그친다면, 대통령 임기 내내 국민이 주권을 행사할 제도적 계기가 지방선거 외엔 없다. 대통령의 임기 동안 국민이 집권당의 실정을 심판하거나 집권당을 견제할 수 있어야 하고, 야당이 잘못했다면 국민이 책임을 물을 수 있어야 한다.국민이 선거를 통해 주권적 의사를 주기적으로 그리고 자주 표현하는 것이 옳다.

국민이 대통령과 국회를 더욱 강하게 견제하고, 국회 내 역학관계를 적극적으로 변경할 수 있도록 의원선거를 2년마다 실시하자! 구체적 방안을 제안하자면, 대통령 4년 연임제로 변경하고, 의원의 절반을 집권 초반기 총선에서, 나머지 절반을 중간선거에서 선출하는 것이다. 선거구를 변경해야 하니 중대선거구제로의 개편도 검토해볼 만하다. 국민들은 두 번의 의원선거를 통해 대통령과 국회에 대한 중간평가를 할 수 있는 기회를 갖게 된다. 2년마다 대표를 평가하여 상과 벌을 각각 줄 수 있다면, 제왕적 대통령이나 무책임한 국회는 존재하기 힘들어질 것이다. 선거가 빈번해진다는 비판이 있을 수 있으나, 의원선거를 지방선거와 통합해서 실시한다면 2년마다 선거가 실시될 따름이다.

대통령 임기는 현행 헌법 제70조를 ‘대통령의 임기는 4년으로 하며, 연임할 수 있다’로 개정하고, 국회의원 임기와 선출방법에 관한 사항은 현행 헌법 제42조를 ‘국회의원의 임기는 4년으로 하고, 2년마다 의원 정수의 절반씩을 선출한다’로 개정하면 될 것으로 본다. 그리고 선거의 실시시기는 헌법부칙조항으로 규정하되, 개정안의 제4조를 2020년 4월 국회의원선거, 2022년 3월 대통령선거, 같은 해 4월 국회의원선거 및 지방선거를 실시하는 방향으로 정리하면 된다.

정치권은 개헌안으로 분권형 대통령제나 대통령 4년 연임제를 주장한다. 양쪽의 입장이 합의점을 찾지 못해 개헌이 힘들 것이란 예상도 있다. 하지만 절충안을 만들 수 있다. 대통령 4년 연임제를 채택하되, 국회가 총리 추천권을 갖도록 하면 된다. 2년마다 실시하는 의원선거에서 야당이 승리할 경우에는 총리 인선에 적극적인 역할을 할 수 있을 것이다. 그 과정에서 여야가 협치하는 경험과 훈련을 할 필요가 있다. 분권형 대통령제가 성공하기 위해서는 정당들의 연립정치가 필수적인데, 아직 우리는 그 경험이 일천하다. 협치의 경험이 축적된 후 분권형 대통령제의 도입을 논하는 것이 바람직하다.

<김정현 전북대 교수·헌법학>

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