[TF초점] '文개헌안' 행정수도 재추진·토초세 부활하나

조국 청와대 민정수석이 21일 오전 춘추관에서 문재인 대통령의 개헌안 중 '수도조항' 신설과 지방분권 강화 방안 등을 공개하고 있다./청와대 제공

조국, 文대통령 개헌안 중 자치분권·총강·경제조항 일부 공개

[더팩트 | 청와대=오경희 기자] '수도조항 신설과 토지공개념 명시.'

2차로 공개된 문재인 대통령의 개헌안 중 지방분권 부분의 핵심 키워드다. 조국 청와대 민정수석은 21일 김형연 법무비서관, 진성준 정무기획비서관과 함께 지방분권 및 총강, 경제조항 등을 공개했다.

주 내용은 '지방자치단체'의 명칭을 '지방정부'로 변경해 지방정부 권한을 확대하고, '수도조항'을 신설해 국회가 법률적으로 수도를 정해야 한다는 강제성을 부여했다. 또, 토지공개념을 명시해 토지에 대한 과세 근거를 마련했다.

조 수석은 이번 개헌안에 대해 "자치와 분권, 불평등과 불공정을 바로잡아 달라는 것은 국민의 명령이고 시대정신"이라며 의미를 부여했다.

다만 몇 가지 우려와 쟁점이 있다. 지방분권에 대해 공감하지만, 도지사의 전횡 등 입법권과 재정권 확대를 걱정하는 국민들의 여론을 인식한다는 게 청와대의 설명이다. 이를 위한 견제장치로 주민소환과 주민발안, 주민투표를 헌법에 규정했다.

수도조항 명문화로 행정수도와 경제수도 등 복수로 수도를 할 가능성이 열렸지만, 추후 각 지역별 실리에 따른 잡음과 논란이 재연될 수도 있다. '관습헌법(불문헌법)'에 대한 논란도 불붙을 전망이다. 노무현 정부 당시인 지난 2004년 10월 헌재는 행정수도를 충청권으로 이전하기 위한 '신행정수도의 건설을 위한 특별조치법'에 대해 위헌 결정을 내렸다. 당시 헌재는 헌법에 명문화되지 않은 '관습헌법(조선 왕조 600년 이래 서울이 수도라는 점)'을 이유로 들었다.

특히 토지공개념 명시는 논란을 예고했다. 토지 개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세가 더욱 강화될 것으로 전망된다. 과거 위헌 판결을 받았던 택지소유상한제나 헌법 불합치 판결이 내려진 토지초과이득세법(토초세)이 부활할 가능성도 높아졌다.

다음은 조 수석 외 일문일답 내용을 정리한 것이다.

이번 개헌안엔 지방자치단체의 명칭을 지방정부로 확대하고 지방분권을 대폭 강화했다./청와대 제공

◆ "입법권·재정권 확대 이견 사실…주민발안·소환 부작용 완화"

-국민헌법자문특위 여론수렴 과정에서 지방분권 취지에는 많은 국민들이 동의하지만, 지방정부나 의회에 대한 불신이 심한 것으로 안다. 이에 대한 우려 때문에 주민투표, 주민발안, 주민소환을 규정한 것인가.

(진성준) 지방자치 현실에서 지방정부, 지방의회가 국민으로부터 신뢰를 받고 있는 것은 아니다. 그 때문에 지방자치를 강화하는 조항에 대해 반대하는 국민 여론을 잘 알고 있다. 그런데 이것이 지방자치를 확대해야 한다고 하는 지향과 방향에 반대라고는 생각하지 않는다. 여론조사에서는 한결같이 지방분권을 강화해야 한다는 원칙적 방향에 대해선 국민의 지지가 높다. 구체적인 조치인 자치행정권과, 자치입법권, 자치재정권 확대에는 이견들이 있는 것이 사실이다. 그런 점에서 지방자치를 확대하고 강화하는 것은 분명히 하자. 하지만 그것의 한계와 수준은 그 당시의 국민적 합의 수준에 맞게 법률로 할 수 있도록 지향은 분명하게 하되 현실을 반영하는 개정안을 만들었다

(김형연) 지방분권 강화 문제이 있어 자치입법권을 어떻게 할 것인가 하는 문제를 심각하게 검토를 했고, 진지하게 토론을 많이 했다. 국민 여러분이 지방의회를 불신하고 있다는 것을 충분히 알고 있다. 우리 헌법 체계가 단일 국가의 법률로서만 국민의 기본권을 제한할 수 있도록 하는 대원칙을 건드리지 않고, 최대한 지방분권 실현 방법이 뭘까 고민했고, 그 고민의 결과 적어도 재정에 관한한 지방에게 폭넓은 재량을 주되 입법권에 관해서는 국회 입법권을 넘어서지 않는 범위 내에서 입법권을 주는 것으로 결정했다. 다만 기존에는 법령이라고 해서 법률과 대통령령 범위 내에서만 조례를 제정할 수 있지만 개정안에선 국회 법률 범위 내가 아니라 법률이 정하지 않는 내에서는 얼마든지 입법 공백이 있는 것은 자주적으로 입법할 수 있도록 했다. 아울러 지방 의회에 많은 입법 재량을 줬기 때문에 여러 국민들이 걱정을 하고 계신 걱정을 충분히 감안해서 그 부작용을 완화하는 방안으로 주민발안과 주민소환, 주민투표제도가 강구됐고, 그것을 헌법에 규정하게 됐다.

(조국) 과거에는 법률이 허용하는 범위 내에서만 자치권을 준다면 지금 변화는 볍률이 금지하거나 중앙정부가 금지하지 않으면 허용한다는 식으로 방향이 바뀌었다.

-지금 발표된 지방분권 문제와 관련해 지방에선 충분치 않다는 지적이 있는데.

(조국) 추측건대 지방정부의 입법권, 지방조례의 권한이 국회에서 만든 입법권과 똑같이 해달라고 하는 요구하는 걸로 아는데 그것은 우리나라 대한민국 민주주의 원리에 맞지 않다. 중앙정부와 지방정부가 같이 하는 것은 우리가 연방제 국가라면 모르겠지만, 연방제 국가 조차도 주법률 연방 법률이 있다. 미국은 연방법률이 주법률에 우선한다. 우리나라는 서울이든 제주든 그 도와 시에서 만든 조례, 자치법률이 전국 선거를 통해 선출된 국회의원이 만든 그 법률과 똑같다고 말하는 일은 우리 사회가 연방공화국이라고 하지 않는 한 힘들지 않나라고 봤다.

◆ "복수 수도 국회서 판단…국가자치분권회의, 제2국무회의"

-대통령은 청와대 이전을 공약했는데 수도 조항을 넣을 때 수도 이전의 필요성도 논의된 바 있나.

(조국) 이야기 된 바 없다.

-수도를 법률로 정해야 한다고 했는데 수도에 관한 법률을 만들 의무가 국회에 생기나. 수도가 복수로 정해질 수도 있나.

(조국) 네. 그 역시 국회에서 판단한다.

-국가자치분권회의 성격이 궁금하다

(진성준) 제2국무회의다. 지방자치와 균형발전에 관한 중요 사항을 심의하는 기구다. 의장은 대통령이 맡고 부의장은 국무총리가 맡는다. 국무회의와 같은 위상이다.

◆ "토지공개념 강화 법률 역시 국회의 문제"

이번 개헌안에 토지공개념을 명시하면서 토지 개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세가 더욱 강화될 것으로 전망된다./청와대 제공

-지방과 중앙정부 간 재정조정제도와 토지공개념을 통해 토지초과이득세법(토초세)를 말했는데, 개헌이 성공하면 토초세 비롯한 기타 토지규제를 추진하겠다는 것인가.

(조국) 두 번째는 문제는 국회의 문제기 때문에 토지공개념을 강화하는 법률을 어떻게 만들 것인가에 대해서는 답할 사안이 아니라 본다.

(김형연) 지방 재정권을 강화는 조례에 의해서 지방세를 거둘 수 있도록 하고 지방의 일은 지방의 책임하에 운영하게 했는데 그 운영을 잘못했거나 지방의 세입이 적은 관계로 지방간의 불균형이 발생할 수 있다. 지방 불균형을 국세로 조성된 재원으로 분배하겠다는 것이 재정조정제도다.

-위임사무재원을 국가 또는 지방정부가 부담하도록 했는데 현재 지방자치법 개정으로 어려운가. 지방세 조례주의를 도입해 법률에 위반되지 않는 범위라는 조건을 달았는데.

(김형연) 조례에 의해서 지방세를 거둘 수 있게 하는 것은 조세법률주의의 예외가 된다. 그래서 예외규정으로 한 것이다. 법률에 위반하지 않게 하는 것은 이중과세를 예방하기 위한 것이다. 자치세도 걷고 조세도 걷고 그런 것을 방지하기 위한 것이다. 물론 지방자치법으로도 규정할 수 있다. 그러나 현실적으로 사무를 위임하면서 사무 비용을 보전하지 않는 경우가 있다. 이를 헌법에 규정해서 국가 비용 전가를 방지하기 위해서 둔 규정이다.

-경제민주화와 관련해 '상생'이란 단어가 포함됐는데, 이유와 정확하게 어떻게 들어가는지.

(김형연) 상생이란 단어로 압축됐는데 결국 대기업의 자본의 집중으로 인한 빈부격차 등을 해소하기 위한 것의 핵심 키워드로 상생을 잡은 것이다. 헌법에 많은 것을 담을 수 없어서 상징되는 단어로서 상생을 구사하게 된 것이다.

(조국) 현재는 조화만 있는데 조화에 상생이 들어간 것이다.. 조화보다 훨씬 강한 것이다. 서로 살아야 하니까 현재 119조2항에 경제민주화 개념이 있는데 헌법용어가 다 추상적인 개념이기에 일상적으로 시민이나 언론을 포함해 사용되고 있고 법률에서도 사용되는 상생이란 단어가 가장 적절하다고 판단했다.

◆ "공무원 전관예우 방지 위헌성 폭 줄여…영토조항 유지 이견 없어"

-총강에 공무원 전관예우 방지 조항을 넣게 된 배경과 개헌이 됐을 때 어떤 효과를 거둘 수 있는 건가.

(김형연) 전직공무원의 현직공무원 로비 문제가 전관 예우 문제를 대표하듯이 여러 가지 사회 문제를 일으키고 있다. 그 부분에 대해 충분히 국가적 대책을 세워야 한다는 여론이 지배적이다. 그것을 반영하기 위한 규정이다. 이 규정을 두게 되기 전과 후의 차이점을 말하면 지금까지는 전직 공무원에 대해서 경제적 규제를 하게 되면 개인의 직업의 자유와 재산권 침해의 문제로 위헌을 받기가 쉬웠다. 그런 위헌성의 폭을 줄이기 위한 것이다. 위헌성을 피해갈 수 있을 것으로 보인다.

-총강에서 3조 영토조항에 대해서도 검토를 했나. 이번 개헌안에 빠진 특별한 이유가 있는지와 대한민국 영토는 한반도 부속도서로 명시됐는데, 앞으로 한반도 평화체제에 걸림돌이란 지적이 있다.

(조국)유지하는 데 이견이 없었고, 그 조항을 유지한다고 해서 현재 진행되고 앞으로 진행될 한반도 평화체제 완성에 법적 장애물이 되지 않는다고 생각한다.