[2026전망] 수도권 일극 체제 대안될까…5극3특 행정통합 현주소는

내년 대전충남특별시 출범하나…부산·경남, 광주·전남도 통합 움직임
"규모의 경제로 효율성 높일 것"…메가시티 실패 답습 우려도

이재명 대통령, '5극 3특' (서울=연합뉴스) 한상균 기자 = 이재명 대통령이 8일 용산 대통령실에서 열린 지방시대위원회 보고회에서 '5극 3특'을 의미하는 손가락을 펴보이고 있다. 5극 3특은 수도권·동남권·대경권·중부권·호남권 등 5대 초광역권과 제주·강원·전북 등 3대 특별자치도로 나눠 각 지역의 특성에 맞는 맞춤형 성장을 추진하겠다는 전략이다. 2025.12.8 [대통령실통신사진기자단] xyz@yna.co.kr

(전국종합=연합뉴스) "수도권 일극 체제를 극복하지 못한다면 대한민국은 앞으로 한발도 나아가지 못할 겁니다."

내년 6월 지방선거를 앞두고 지역통합이 메가 이슈로 떠오른 가운데 최호택 배재대 행정학과 교수는 "저출산·고령화로 소멸시대에 접어들고 있는 지방을 살리는 길은 지역통합뿐"이라며 이같이 말했다.

최 교수는 "대통령이 내세운 '5극 3특' 공약은 지방분권과 균형발전을 실현하기 위한 필수적인 전략"이라며 "대전·충남 통합은 그 신호탄이 될 것"이라고 강조했다.

국민의힘 소속 단체장과 의원들을 중심으로 추진돼 왔던 대전·충남 행정통합에 이재명 대통령이 최근 강력한 의지를 보이면서 서울과 경기에 이은 거대 광역단체가 탄생할지 관심이 쏠리고 있다.

정부 국정과제인 '5극 3특 균형발전 전략'의 첫 단추를 어떻게 끼우는지에 따라 다른 광역단체 간 합종연횡에도 영향을 미칠 것으로 보인다.

◇ "지방 경쟁력 높이자"…메가시티에서 행정통합까지

광역단체 간 통합 논의는 2020년 총선을 앞두고 정치권을 중심으로 본격화하기 시작했다.

2020년 기준 수도권 인구가 전체 인구의 절반을 넘으면서 수도권 집중을 해소하고 지역 간 균형발전을 실현할 대안으로 거대도시인 '메가시티'가 떠올랐다.

지역 간 단순한 협력 수준을 넘어 행정·경제적 통합을 통해 규모의 경제와 공동 이익을 도모하자는 취지에서다.

첫 주자로 부산과 울산, 경남이 나섰으나 2023년 1월 출범을 목표로 추진해 왔던 첫 메가시티 '부산·울산·경남 특별연합'이 무산되며 힘이 빠졌다.

이런 상황에서 국민의힘 소속 대전시장과 충남도지사, 양 시도의회 의장이 지난해 11월 '통합지방자치단체 공동 선언문'을 채택하며 대전·충남 행정통합 논의가 탄력을 받기 시작했다.

대전·충남 행정통합 최종안 확정 [연합뉴스 자료사진]

성일종 의원 등 국민의힘 의원 45명은 '대전충남특별시 설치 및 경제과학수도 조성을 위한 특별법안'을 공동 발의, 지난 9월 국회에 제출했다.

1989년 대전시가 직할시로 분리된 이후 35년 만의 재통합 시도다.

여기에 이재명 대통령이 지난 18일 "과밀화 해법과 균형 성장을 위해 대전과 충남의 통합이 물꼬를 트는 역할을 할 수 있다"고 밝히면서 새로운 국면이 열렸다.

정부 국정과제인 '5극 3특 균형발전 전략'과도 맞아떨어지면서 급물살을 탔다.

5극 3특은 수도권에 집중된 국가 역량을 분산하고 지방의 경쟁력을 강화하기 위한 균형발전 전략으로, 수도권·동남권·대경권·중부권·호남권 등 5대 초광역권과 제주·강원·전북 등 3대 특별자치도로 나눠 각 지역의 특성에 맞는 맞춤형 성장을 추진하는 것을 목표로 한다.

그동안 대전·충남 행정통합에 소극적인 입장을 보였던 여당도 대통령의 발언을 계기로 자체 발의를 통해 특별법 제정을 추진하기로 했다.

정성훈 국제지역학회장은 "5극 3특 개념을 기존 균형발전의 연장선이 아닌, 초광역 차원의 주체를 결합한 국가 성장엔진 재설계 전략으로 잡아야 한다"며 "반도체 산업 등 국가혁신체계와 석유화학·철강산업 등 위기 국면의 지역 산업들에 대한 적극적인 지원체계 구축을 통해 공간·산업의 동시 재편이 필요하다"고 강조했다.

대전·충남 통합 관련 기자회견 하는 민주당 의원들 (서울=연합뉴스) 황광모 기자 = 대전·충남에 지역구를 둔 더불어민주당 의원들이 19일 국회 소통관에서 대전·충남 통합 관련 기자회견을 하고 있다. 2025.12.19 hkmpooh@yna.co.kr

◇ 부산·경남, 광주·전남도 통합 움직임…메가시티 실패 답습 우려도

정부와 여당이 내년 지방선거 전 대전충남 통합단체장을 선출한다는 목표로 속도전을 내는 가운데 다른 광역자치단체들도 잇따라 통합 움직임을 보이고 있다.

부산경남 행정통합 공론화위원회는 부산과 경남 두 지역 주민을 대상으로 행정통합 선호를 묻는 여론조사를 거쳐 그동안 진행해 왔던 권역별 토론회 결과와 권역별 발전전략 등을 담은 의견서를 내년 1월께 박형준 부산시장, 박완수 경남지사에게 제출한다는 방침이다.

앞서 박 시장과 박 지사는 수도권에 버금가는 '대한민국 경제수도'를 청사진으로 제시하며 지난해 11월 8일 경남도청에서 만나 부산경남 행정통합에 합의했다.

광주시와 전남도도 광역 단위로 사무를 처리하기 위해 설치하는 공동 특별지자체 형태의 '특별광역연합'을 추진하고 있다.

지난 19일 광주시의회와 전남도의회가 특별광역연합 규약안을 최종 의결함에 따라 설치의 마지막 절차인 행정안전부 승인 요청을 준비 중이며, 규약안 승인 절차가 마무리되면 내년 초 공식 업무를 시작할 방침이다.

이를 토대로 광주·전남 행정통합을 모색할 계획이다.

박형준 박완수, 부산·경남 행정통합안 공개 [부산시 제공. 재판매 및 DB 금지]

하지만 이런 활발한 움직임에도 한때 붐을 일으켰다가 시들해진 메가시티 사태가 되풀이되는 것 아니냐는 우려가 나온다.

대구시와 경북도는 2020년에 이어 지난해에도 행정통합을 시도했으나 성과를 거두지 못했다.

지난해 5월 당시 홍준표 대구시장과 이철우 경북도지사가 지방소멸 대응을 위한 대구·경북 통합의 필요성에 공감하고 통합에 재시동을 걸었으나 통합 청사 위치와 시군 기능·권한 부분 등에 대해 합의점을 찾지 못했다.

경북 북부지역에서는 대구에 흡수될 것이라는 우려가 제기되며 반대 여론이 높아졌고, 이런 상황에서 홍준표 대구시장이 지난 대선 출마를 위해 올해 4월 대구시장직을 사퇴하면서 통합 논의는 사실상 중단됐다.

울산 역시 한때 활발했던 '부울경 메가시티' 논의에서 한 발 빠져 있는 상태다.

울산은 중앙정부와 비교해 현재 지방정부가 가진 권한이 턱없이 부족한 여건에서는 행정통합이 실효를 거두기 어렵다는 입장이다.

민선 8기 김두겸 울산시장은 취임 이후부터 이른바 '부산-울산-경남 메가시티' 구상에 대해 "행정이 통합되면 울산 경제가 대도시에 흡수될 가능성이 크다"라거나 "1997년에 광역시로 독립한 울산이 다시 부산, 경남과 통합하는 것은 실익이 없다"는 발언을 여러 차례 했다.

대전과 충남은 당초에는 세종, 충북과 함께 지난해 12월 초광역 행정 실현을 목표로 전국 첫 특별지방자치단체인 충청광역연합을 출범했지만 서로의 이해관계가 엇갈리면서 이 광역연합은 제 역할을 하지 못하고 있다

행정통합은 수도권 과밀화의 부작용을 해소할 대안으로 주목받고 있지만, 이해관계가 각기 다른 지방자치단체들이 하나의 길을 갈 수 있을지, 통합이 오히려 중소 지역의 불균형을 가져오는 것 아닌지 의구심도 있다.

경북·대구 행정통합 반대 집회 [연합뉴스 자료사진]

◇ 규모의 경제로 성장동력 높인다…역차별·흡수통합 논란도

대전충남 통합이 현실화하면 인구 360만명, 지역내총생산(GRDP) 190조원 규모의 초광역경제권이 형성된다. 서울과 경기에 이은 3대 경제권이 되는 것이다.

두 시도는 통합이 완료되면 10년간 5조원 이상의 국비 추가 확보가 가능할 것으로 보고 있다. 이를 토대로 수도권에 대응할 중부권 경제 중심축을 구축해 지역 경쟁력을 높이겠다는 복안이다.

대전의 과학기술 인프라와 충남의 산업기반을 결합해 '경제과학수도'를 만든다는 계획이지만 장밋빛 전망에 가려 통합 때 발생할 부작용에 대한 진단은 빠져 있다는 지적이 나온다.

곽현근 대전대 행정학과 교수는 "새로운 광역 정부에서 기존 시·군·구의 문제가 기존만큼 제대로 전달될 수 있을지 대표성의 문제가 발생할 수 있다"며 "효율성을 이유로 통합을 얘기하는데, 정부 시스템을 조정하려면 비용이 천문학적으로 소요될 것이고 더 큰 문제는 한번 통합해 놓으면 돌이킬 수 없다는 것"이라고 주장했다.

이어 "지역 소멸과 수도권 집중은 분명 해결해야 할 과제이지만 우선 자치단체 간 협력을 통해 산업 간 협력, 교통망 구축, 환경문제 해결 등 기능을 확보하는 노력을 기울인 뒤 통합은 최후의 수단이 돼야 한다"며 "정치적 계산이 앞서서 백년대계 문제를 졸속으로 추진하면 안 된다"고 일침을 가했다.

수도권에 위치해 있어도 혜택을 받지 못하고 오히려 규제만 심화하고 있는 지역에서는 역차별 논란도 불거진다.

인천은 오히려 정부가 주장하는 '수도권 일극주의'가 아닌 '서울 일극주의'로 피해를 봤다고 주장한다.

인천은 서울이 발전하는 과정에서 수도권 폐기물 매립지와 화력발전소 등 기피·혐오 시설을 떠안았으나 '수도권 규제'까지 적용되면서 도시 발전에 걸림돌이 됐다는 평가다.

이광호 인천평화복지연대 사무처장은 "자치분권이나 지방분권이라는 방향성은 동의하지만 인천이 수도권으로 묶여 소외될 가능성이 우려된다"고 말했다.

경기도 관계자는 "결국 비수도권에 힘을 실어주는 정책이니만큼 상대적으로 경기지역에 대한 정책 소외가 우려된다"며 "여러 수도권 규제에 대한 완화나 합리화를 요구하고 있는데, 후순위로 밀린다면 서울·인천과 협력해 대응하겠다"고 밝혔다.

국가 균형발전을 위한 '5극 3특' 정책이 실제로는 5극 중심으로 설계돼 전북 등 3개 특별자치도가 사각지대에 놓일 가능성도 제기된다.

전북특별자치도 출연기관인 전북연구원은 지난 8일 이슈브리핑을 통해 "정부의 5극 3특 국가균형성장 전략이 명칭과 달리 실제 추진 구조는 '5극 중심, 3특 주변부'의 비대칭 구조로 설계돼 있다"며 "제주와 세종은 보통교부세 특례를 가졌지만 전북은 재정 특례 입법 노력이 연이어 좌절된 상황에서 초광역 특별계정마저 배제된다면 사실상 국가 균형성장 전략에서 소외됨을 의미한다"고 주장했다.

대한민국특별자치시도 행정협의회 대표 회장으로 23일 추대된 김진태 강원특별자치도지사는 "강원특별법은 작년 9월에 국회에 제출했지만 아직 심의조차 이뤄지지 않고 있다"며 "5극 3특이라 불리는데도 이해할 수 없는 일이 벌어지고 있는데, 4개 특별자치시도가 함께 연대해 목소리를 내야 한다"고 강조했다.

팽팽한 지역 통합 찬반 의견 (천안=연합뉴스) 김도훈 기자 = 이재명 대통령이 5일 충남 천안시 한국기술교육대학교에서 열린 '충남의 마음을 듣다' 타운홀미팅 간담회에서 충남·대전 통합 관련 참석자들의 의견을 거수로 확인하고 있다. 2025.12.5 superdoo82@yna.co.kr

(이승형 홍현기 허광무 이정훈 장덕종 김선호 임채두 전지혜 최찬흥 이재현 박주영 기자)

jyoung@yna.co.kr

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