“트럼프의 동맹 재조정 요구’, 전작권 환수 등 자강 기회로 삼아야”

김정섭 세종연구소 수석연구위원이 지난달 31일 서울 종로구 세종연구소 연구실에서 주한미군의 역할과 전시작전권 등에 대해 견해를 밝히고 있다. 윤운식 선임기자 yws@hani.co.kr

길윤형 | 논설위원

첩첩산중이다. ‘미국을 다시 위대하게’ 만들겠다는 2기 도널드 트럼프 행정부 취임 불과 6개월 만에 지난 70여년 간 한국의 평화와 번영의 토대가 돼 왔던 자유무역질서와 한-미 동맹이 동시에 흔들리는 ‘대전환의 시기’가 도래했다. 무역과 관련해선 지난달 30일(현지시각) 한국이 3500억달러를 투자하는 대가로 미국이 상호관세와 자동차 관세를 15%로 깎는 합의가 도출됐다. 한-미 동맹 ‘재조정’ 문제는 이달 개최 예정인 한-미 정상회담과 뒤이은 후속 협의를 통해 구체적인 방향성이 정해질 전망이다.

김정섭 세종연구소 수석연구위원은 7월31일 서울 종로구 세종연구소에서 한겨레와 만나 한-미 동맹이 큰 변화의 위기에 있지만 “북한의 재래식 위협에 대해선 스스로 대응한다는 각오를 갖고 전시작전통제권 환수 문제에 적극 대응하는 등 이번 동맹 재조정을 자강의 기회로 삼아야 한다”고 말했다. 김 연구위원은 국방부와 청와대 국가안보실에서 한-미 동맹 실무를 담당했던 국방 관료이자, 영국 옥스포드대학에서 국제관계학 박사 학위를 취득한 학자이기도 하다.

―31일 한-미 관세 협상이 타결됐다. 곧 열릴 한-미 정상회담을 통해 동맹 미래 모습 논의가 시작된다.

“트럼프 행정부 국방전략은 9월 발표될 것으로 보이는 국가방위전략(NDS)에 담기게 된다. 지난 3월 말 워싱턴포스트 보도 통해 확인된 대로 방향성은 분명하다. 미국이 앞으로 관심을 두는 것은 ‘미 본토 방어’와 중국에 의한 ‘대만 점령 저지’ 두 가지다. 그외 지역에 대한 위협은 동맹국들이 주된 책임을 져야 한다. ‘역외 균형’(offshore balancing)이라는 국제정치학적 개념으로 설명할 수 있다. 동맹·우방국을 지원하면서 잠재적 적대국의 부상을 우회적으로 억제하고, 자신들은 세력 균형이 무너질 때만 선별·제한적으로 개입하겠다는 것이다. 앞으로 미국 부담을 줄이고 동맹국에게 부담을 전가하는 움직임이 본격화 될 것이다. 미국이 이렇게 하는 건 국가부채가 감당이 안 될 정도로 누적됐기 때문이다. 패권 유지비용을 줄이기 위해 그 일부를 동맹국에 전가하는 게 불가피해 보인다. 북대서양조약기구(나토)에게 국방예산을 국내총생산(GDP)의 5%까지 올리라고 하거나, 그동안 동맹국에게 요구하지 않던 전략자산 전개 비용까지 새롭게 요구하는 모습을 보이고 있다. 역외균형 전략에서 보면, 전진 배치된 지상군 규모는 줄여야 한다. 그래서 주한미군의 철수·재조정·감축 얘기가 나오게 된다. 앞으로 이런 측면의 도전이 이어질 것 같다.”

조현 외교부 장관이 7월31일(현지시각) 오후 2시께 미 국무부 트리티룸에서 마코 루비오 장관을 만났다. 두 장관은 양국 정상 간 첫 회담 일정과 의제를 논의한 것으로 알려졌다. 워싱턴특파원 공동취재단

―큰 충격이 불가피해 보인다.

“미국의 구상에 따라 한-미 동맹에 변화가 일어날 수 있는 것은 분명하다. 앞으로 미국은 북한의 통상적 위협에 대한 대응은 한국이 전담하고, 자신들은 대중국 견제에 중점을 두겠다는 쪽으로 동맹 성격을 바꿔 나가려 할 것이다. 북한에 대해 한국이 주된 책임을 지고, 주한미군은 중국 견제용으로 쓰면, 미국 부담과 책임이 줄어든다. 동시에 미국은 방위비 분담금 증액을 요구하는 등 동맹에 더 많은 비용 분담을 요구하려 한다. 이 부분에서 미국 요구는 모순적이다. 우리 입장에서 보면, 동맹의 효용은 점점 감소하고, 비용은 늘게 된다. 비용이란 재정적인 것뿐 아니라 미-중 갈등 증대로 인해 ‘연루의 위험’이 커지는 것까지를 포함한다.”

―주한미군을 한국 방어에 얽매어 두지 말고 중국 견제 등을 위해 활용하자는 것을 ‘전략적 유연성’이라 부른다. 이 요구엔 어떻게 대응해야 할까.

“주한미군의 전략적 유연성은 굉장히 중요한 문제다. 이 개념 자체를 부정하면 동맹에 균열이 올 것 같다. 미국 싱크탱크 ‘국방 우선순위(Defense Priorities)’의 최근 보고서를 보면, 주한미군 대폭 감축을 주장하면서 그 근거의 하나로 한국 정부가 미군 기지에 대한 무제한적 이용을 제한하고 있다는 점을 들고 있다. 우린 이 문제를 피하고 싶겠지만, 완전히 부인하긴 어렵다. 그렇다고 주한미군의 기지 이용을 무제한으로 허용하면, 주한미군 기지가 (미국의 대중) 발진 기지가 될 수 있다. 이는 중국의 군사적 대응을 불러올 것이다. 그래서 적절한 ‘중간선’을 찾아내야 한다. 그래서 생각해 본 방안은 이렇다. 주한미군 지상전력은 대만 사태 때 직접 활용할 수 있는 전력은 아니다. 결국 오산·군산에 있는 제7공군의 F-16 전력을 동원해야 한다. 이때 대북 억지를 훼손하지 않는 수준에서 제한적·일회적 성격으로 차출되는 것을 용인하는 방안을 생각해 볼 수 있다.”

중국 항공모함 랴오닝함과 산둥함 전단이 지난해 남중국해에서 훈련을 하고 있다. 신화 연합뉴스

―오키나와의 가데나 등으로 일시 이전하는 것을 염두에 두는 것인가.

“그렇다. 지금 오산 기지에서 대만 해역까지 거리가 1600㎞이다. F-16이 오산에서 떠서 공중 급유기를 활용해가며 아주 짧게 작전하고 오는 것보다 아예 오키나와로 빼서 작전하는 게 미국 입장에서도 군사적으로 합리적이다.”

―일본은 주일미군이 일본 내 기지를 발진기지로 사용할 때 일본 정부와 ‘사전 협의해야 한다’고 의무화했다. 연루 위험을 피하기 위해서였다. 우리도 같은 요구를 해야 하지 않을까.

“노무현 정부 때 미국의 조지 W 부시 행정부와 주한미군의 전략적 유연성 문제를 놓고 심각하게 논의한 적 있다. 당시 우리가 대만 문제에 연루되는 걸 막기 위해 ‘사전 절차’ 조건을 구체화하려 했다. 쉽지 않았다. 결국 2006년 1월 한-미 외교장관 회담을 통해 타협적인 결론을 내게 된다. 이 공동성명은 2개 항으로 구성돼 있다. 첫째 “한국은 미국의 주한미군 전략적 유연성의 필요성을 존중”하고, 둘째 미국도 “한국민이 자기 의사에 반해서 동북아 지역의 분쟁에 개입하는 일은 없을 것이라는 것을 존중한다”는 내용이다. 긴장이 되는 두 내용을 종합했다. 그런데 최근 움직임을 보면, 미국이 두번째 항에 대해 불만을 갖고 있는 것으로 보인다.”

―미국이 거부했다는 뜻인가.

“그렇다. 그렇게까진 들어가지 못했다. 사실 지금도 미국이 알려주지 않으니 주한미군이 들어오고 나가는 것을 한국 정부가 완전히 통제하지 못한다.”

―다음 난제는 대만사태다. 우리는 과연 어느 선까지 기여해야 할까.

“이것은 기여를 ‘하나-안 하나’의 문제라기보다 ‘어떤 기여를 어디까지 할까’라는 차원으로 봐야 한다. 아무 것도 안 하면, ‘완전 중립’이다. 그 다음엔 외교·정치적으로 미국 지지 입장을 취하는 것, 더 나아가 수송·군사 정비·의료 같은 비전투 분야에서 기여하는 방법이 있다. 미국 여러 싱크탱크에서 대만 사태에 대한 ‘워 게임’을 진행하는데 일본과 오스트레일리아에 대한 얘기는 많은데 한국에 대한 언급이 많지는 않다. 우리에 대한 군사적 기대가 그렇게 높다고 보진 않는다. 비전투 분야 지원이 한국이 기여할 수 있는 최대치라는 생각을 갖고, 적절히 조절해 대응해야 한다.”

―주한미군 감축은 이뤄질 것으로 보나. 월스트리트저널은 지난 5월 ‘4500명 감축’이란 구체적 수치를 언급도 했다.

“아직 검토 중인 것 같지만 주한미군이 조정받을 가능성은 높아 보인다. 현재 주한미군 지상군 병력은 순환 배치되는 스트라이커 여단, 또 다연장로켓발사시스템(MLRS)을 갖춘 포병 여단, 아파치 헬기를 운용하는 항공 여단 등이 있다. 주한미군은 자체 전투력보다는 주둔 자체에서 파생되는 인계철선 역할이 핵심이다. 또 북한 핵 공격에 대한 ‘확장 억제’에 신뢰성을 부여하는 측면도 있다. 한반도에 미군이 2만8500명이나 배치된 상황에서 북한이 핵을 사용할 수 있겠는가. 미군이 주둔해 있는 지금과 모두 철수해 없는 상황은 다를 수밖에 없다. 결국 주한미군 감축은 숫자나 부대 하나하나에 민감하게 반응하기보단, 한-미 동맹 결속력이나 확장 억제 신뢰성이라는 관점에서 봐야 한다. 급격한 감축은 우리에게도 미국에게도 바람직하지 않지만, 어느 정도 조정은 우리가 충분히 흡수·관리할 역량이 있다.”

방한중인 애쉬턴 카터 미 국방장관이 2015년 11월2일 오전 용산 국방부 청사에서 한민구 국방장관과 한미 국방장관 회담을 하고있다. 한겨레 자료사진

―동맹 재조정 논의가 본격화되면, 전작권 환수 문제가 불거질 수밖에 없다. 이 문제가 나오면, 꼭 ‘시기상조론’이 따라 붙는데.

“참 답답하다. 작전통제권 환수 얘기가 나온 게 거의 40년이 되어간다. 노태우 대통령이 1987년 대선 공약으로 내걸었고, 1994년 김영삼 정부 때 평시 작전권이 돌아왔다. 노무현 대통령 때 ‘2012년 4월까지 마무리한다’는 합의가 이뤄졌다. 이후 보수 정부를 거치며 계속 미뤄져 2015년 박근혜 정부 때 ‘조건’에 의한 전환이 결정됐다. 이때 정해진 조건은 △한국군의 핵심 군사 능력 △북한 핵·미사일 위협 대응능력 △한반도 역내 안보 환경 등이다. 한국군의 핵심 군사능력 확보엔 감시·정찰 능력, 탄약 비축량 등 여러 항목이 있다. 이런 것을 국방중기계획 등을 통해 갖춰 가기로 과제화했다. 전작권 전환을 위해 추가로 들어가는 게 아니라, 우리 전력 증강 계획에 따라 투자하는 돈이다. 그래서 ‘전작권 가져오려면, 100조원이 든다’는 건 과장된 얘기다. 그동안 많은 투자를 했는데 계속 ‘아직 시기가 안 됐다’는 건 높이뛰기 선수 입장에선 계속 영원히 허들이 올라가는 것과 다름없다. 우리 군사위성이 4호기까지 올라가 두 시간 단위로 북한 지역을 볼 수 있다. 물론 완벽하진 않지만 우리가 여전히 ‘까막눈’인 것처럼 말하는 사람들이 있다. 그동안 많은 돈을 투자해 능력이 커졌는데, 기준을 높여가며 시기상조론을 반복하고 있다.”

―트럼프 행정부의 향후 입장이 중요할 것 같다.

“지금 정해진 검증 통과나 조건 충족 등을 판단하는 데 미국 의지가 중요하다. 미국이 전작권 전환에 전향적이라면 이 작업이 굉장히 빠르게 진행될 수 있다. 다만, 전환 시한을 정한다 해도 갑자기 이뤄지기보다는 2~3년 여유를 주고 그 안에 지금 정해진 조건을 충족시킨다고 합의해 발표할 수 있다. 잘 알려지진 않았지만, 전작권 전환에서 중요한 건 지휘구조 문제다. 이명박 정부 때까진 우리군의 작전통제는 우리가 하고 미군에 대해선 미국이 한다는 ‘병렬형’으로 문제를 풀려 했다. 물론, 이렇게 하면 군사적으로 비효율적이라는 지적도 일리는 있다. 그렇게 해서 박근혜 정부 때인 2015년 11월 지금처럼 연합사 체제를 유지하며 사령관만 한국군 대장으로 바꾸는 ‘통합형’으로 바뀌었다. 그러나 이렇게 하면, 전작권을 제대로 돌려받았다고 보기 어렵다. 연합사령부가 그대로 있고, 한-미가 연합으로 작전을 하기 때문에 한국 대통령이 우리 군에 대한 작전 지휘권을 온전히 행사 못한다. 또 미국 본토에서 추가 전력이 온다고 했을 때 한국군 사령관이 정말 이를 지휘할 수 있느냐는 것도 계속 제기되는 문제다. 특히 현 연합사 체제는 전시 미 본토로부터 대규모 증원을 전제로 한-미 양국 군대가 유기적으로 일체화되어 운용된다는 개념에 토대를 두고 있다. 그러나 연합 작전계획이 가정하고 있는 대규모 증원 계획이 점점 현실성이 떨어지고 있음을 부인할 수 없다. 따라서 한국군 주도-미군 지원의 병렬형 체제로 환원하는 것을 적극 고려할 필요가 있다.

나아가 전작권 전환엔 크게 세 가지 목적이 있다. 하나는 우리 군사주권을 이제 찾아와야 한다는 것이다. 전시엔 국가 운명을 결정짓는 중요한 판단을 우리가 직접 해야 한다. 두 번째는 시기상조론과 연관되는 건데, 우리가 이렇게 조수석에만 있어선 실력이 늘 수가 없다. 전작권은 전쟁 기획·수행 능력이다. 무기만 현대화한다고 이런 능력이 생기지 않는다. 우리가 자기 책임 아래 운전석에 앉아야 한다. 옆에서 잘하는 사람 지켜만 보면 실력이 느는 것 같지만, 근본적 한계가 있다. 세번째는 미국의 안보 우산을 우리가 언제까지 믿을 수 있느냐는 문제다. 전작권 전환은 미루면 미룰수록 좋다는 사고는 이제 위험하지 않나 싶다. 사실 지구상 어떤 동맹보다 우리의 군사 주권이 제약돼 있다. 미-일 동맹은 병렬형 체제이고, 나토 회원국들은 전쟁이 발생해도 자국군 지휘권을 모두 나토 사령관에게 넘기진 않는다.”

평화와통일을여는사람들 회원들이 2024년 10월 서울 용산 국방부 정문 앞에서 전작권 환수를 포기한 국방부를 규탄하는 집회를 열고 있다. 한겨레 자료사진

―‘북핵 위협’에 대한 대응은 끝까지 공백으로 남는다.

“한국에 대한 미국의 확장억지를 강화한 ‘워싱턴 선언’은 그대로 갈 필요가 있다. 우리가 미국의 확장 억제 공약에 대해 불안함을 느끼는 게 사실이다. 따라서 이게 어떻게 작동하는지 한-미가 좀 더 계획을 구체화하면서 정보 공유, 공동 기획, 위기 협의 작업을 심화시켜 나가야 한다. 결론적으로 트럼프 행정부의 동맹 재조정이라는 ‘도전’을 자강의 기회로 삼겠다는 각오가 필요하다. 우리가 안보 문제에 있어서 실질적으로 또는 심리적으로 미국에 의존해 왔다는 건 부인할 수 없다. 북한의 재래식 위협에 대해선 스스로 대응한다는 각오를 가져야 한다. 한-미 동맹은 변화할 것이지만, 여전히 유지·발전시킬 수 있다. 공통의 이해라는 교집합이 줄어들고 있는 건 사실이지만, 동맹의 공통 분모는 여전히 존재한다. 북핵 억제와 한반도 안정성 확보, 동북아 핵 도미노 차단, 역내 세력균형의 급격한 변화 방지 등은 두 나라가 공유하는 전략 목표다. 그런 공통 분모가 있기에 변화된 상황에도 한-미 동맹은 계속 적응해 나갈 수 있다. 그런 자신감을 갖고 동맹 재조정 움직임에 대처해 나가야 한다.”

charisma@hani.co.kr

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