밥 대신 빵 먹는 한국인…"쌀 더 남아돌텐데" 쌀 의무매입법 강행, 왜

[머니투데이 김성은 기자, 안재용 기자] [MT리포트] 남는 쌀은 세금으로?(上)

[편집자주] 일정 수준 이상 남는 쌀을 정부가 사들이도록 하는 양곡관리법 개정안이 국회 본회의에서 강행 처리됐다. 남아도는 쌀이 더 늘어나고, 이 때문에 나랏돈이 낭비된다는 여당의 반발에도 야당은 밀어붙었다. 재정을 아끼고 시장 원리를 지키면서도 쌀 농가의 소득 안정성을 확보할 방법은 없을까.

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'쌀 의무매입법' 끝내 통과시킨 野···尹대통령, 거부권 행사할듯
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[서울=뉴시스] 홍효식 기자 = 윤석열 대통령이 1일 서울 중구 유관순 기념관에서 열린 제104주년 3.1절 기념식을 마친 뒤 이재명 더불어민주당 대표 등 참석자들과 인사하고 있다. (대통령실통신사진기자단 제공) 2023.03.01.

169석의 '거대야당' 더불어민주당이 또 한번 힘을 과시했다. 이번엔 양곡관리법 개정안(이하 양곡관리법)이다. 과잉 생산된 쌀을 정부가 의무적으로 사들이도록 한 이 법안이 국회 본회의에서 야당 주도로 강행 처리됐다.

막대한 세금 투입이 수반되는 이 법안에 대해 여당은 "포퓰리즘적 폭거"라며 맞섰지만 힘에 부쳤다. 윤석열 대통령은 거부권 행사를 염두에 두고 의견 수렴 등 관련 절차에 들어갔다.

◇"폭거·포퓰리즘적" vs "쌀 값 정상화"···여야 대치 논란 속 법안 통과

여야는 23일 국회 본회의를 열어 양곡관리법 개정안 수정안을 재석 266인 중 169표의 찬성으로 가결시켰다. 반대는 90표, 기권은 7표가 나왔다. 대다수의 야당 의원들이 찬성표를 던졌다.

표결 전 김성환 민주당 정책위의장은 법안 제안 설명을 통해 "민주당은 농심에 피멍이 들지 않도록 쌀 값 정상화를 이루고자 국회의장의 중재안을 대승적으로 수용해 개정안을 수정 발의했다"고 밝혔다.

양곡관리법은 쌀 초과 생산량이 3% 이상이거나 가격이 전년 대비 5% 넘게 하락할 경우 정부가 쌀을 의무적으로 매입해야 한단 내용을 담았다. 지금은 정부 재량으로 매입할 수 있다고 돼 있는데, 이를 의무조항으로 바꾼 것이 골자다. 이재명 민주당 대표가 대선 후보 시절부터 정부에 요구해온 공약 중 하나이자 '22대 민생 과제' 중 하나로 밀었던 법안이다.

그러나 정부와 여당은 식습관 변화로 쌀 초과 생산량이 늘고 있단 점, 국가 재정 부담, 농업 경쟁력 약화 등 부작용이 크단 이유를 들어 의무매입에 반대해왔다.

이런 상황에서 법 개정안은 지난해 10월 야당 단독으로 농림축산식품해양수산위원회(농해수위) 전체회의를 통과한 후 지난해 12월 본회의로 바로 넘겨졌다. 올해 1월 본회의에서 민주당 단독 표결로 부의된 뒤 지난달 27일 야당이 본회의 강행 처리를 시도했지만 김진표 국회의장이 윤 대통령의 거부권 행사가 예상된다며 제동을 걸었다. 그러면서 약 한 달 간 여야에 협의할 시간을 줬지만, 여야는 끝내 합의점을 찾지 못했다.

김 의장은 중재안으로 시장격리(정부매입) 요건 강화, 의무매입량 조정, 예외조항 신설, 제도적 보완 등 4가지를 담았다. 민주당은 이 중 첫 번째와 세 번째 내용을 원안에 일부 수정해 반영했다. 즉 '초과 생산량의 3% 이상'을 '초과생산량의 3%~5%'로, '가격하락폭 5%'를 '가격하락폭 5~8%'로 조정한 것이다. 민주당은 또 예외조항을 신설해 시장격리를 의무화하되 예외조항(벼 재배면적)을 신설해 쌀 매입물량을 축소할 수 있도록 했다.

한편 국민의힘은 쌀 의무매입 조항이 존재하는 한 이를 받아들일 수 없다며 법안 처리에 반대했지만 의석 수의 차이를 극복하지 못했다.

김기현 국민의힘 대표는 이날 양곡관리법 개정안이 본회의를 통과한 직후 기자들과 만나 "입법폭력이다"라며 "자기들이 여당할 때는 통과시키지 않던 것을 아니면 말고 식으로 통과시키겠다는 것"이라고 규탄했다. 김 대표는 "(민주당이 여당일 때는) 실제로 이게 농업에 어떠한 부정적인 영향을 미치느냐 하는 걸 많이 알았기 때문에 통과시키지 않던 것"이라고 말했다.

◇尹 대통령, 의견 수렴 뒤 거부권 행사 유력···빠르면 이달 말 결정할 듯

정부와 전문가들은 이 법안이 시행될 경우 막대한 재정 지출이 발생할 것을 우려한다. 한국농촌경제연구원이 지난해 9월 발표한 '쌀 시장격리 의무화의 영향분석' 보고서에 따르면 중재안이 반영되기 전 개정안 시행시 2022~2030년 동안 연평균 쌀 초과 생산량은 46만8000톤에 달하는 것으로 예측됐다. 이 경우 쌀 매입에 드는 예산은 연평균 1조원이 넘는다.

정부는 줄곧 해당 개정안 통과시 쌀 이외 다른 분야 투자가 줄어들 수밖에 없어 농업 경쟁력에 아무런 도움이 되지 않는다고 주장해왔다. 같은 재정을 투입한다면 차라리 90%가 넘는 자급률을 자랑하는 쌀 대신 10%의 자급률에도 못 미치는 밀, 콩과 같은 작물에 대한 수요를 충족시킬 방안을 강구하는 게 더 낫다는 논리다. 농림축산식품부는 국내에서 재배가능한 가루쌀을 활용해 밀을 대체함으로써 식량 자급률을 높이는 방안도 추진중이다.

한편 윤 대통령은 이 법안에 대해 거부권을 행사할 것이 유력시된다. 대통령실 고위관계자는 "윤 대통령은 여야 합의도 없이 통과된 국익을 해치는 법안에 대해서는 거부권을 행사해야 한다는 의지가 강하다"고 말했다.

법안이 정부로 이송되면 윤 대통령은 그로부터 15일 이내 이의서를 붙여 국회에 재의를 요구할 것으로 보인다. 거부권 행사 법률안 결정은 해당 부처의 제기에 따라 법제처가 심의한 뒤 국무회의에 상정해 의결한다. 거부권 행사는 빠르면 이달 말, 늦으면 다음달 초 최종 결정될 것으로 보인다.

거부권이 행사될 경우 국회가 재의결하려면 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하다. 그러나 여당의 의석 수가 전체 의석의 3분의 1이 넘는 115석인 점에 비춰보면 재의 요구된 법안의 재의결은 현실적으로 어렵다. 이 경우 법안은 시행되지 못하고 폐기된다.

대통령실 관계자는 양곡관리법 개정안에 대한 거부권 행사 여부와 관련, "각계의 우려를 경청해 숙고할 예정"이라고 밝혔다.

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"쌀 소비 줄어드는데"...野는 왜 '쌀 의무매입법'을 밀어붙였나
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더불어민주당이 정부·여당의 반발에도 '쌀 의무매입법'(양곡관리법 개정안)을 국회 본회의에서 강행 처리한 것에 대해 일각에선 내년 총선을 노린 정치공학적 포석이란 분석이 제기된다. 전통적인 곡창지대이며 지지기반인 호남(전북·전남)을 챙기는 동시에 쌀 생산 비중이 작지 않은 충남과 경기 지역의 농민표를 공략하는 전략이란 것이다. '이재명 대표 방탄' 프레임에서 벗어나기 위해 민생을 챙기는 모습을 보여주겠다는 의도가 깔렸다는 해석도 있다.

국회는 23일 본회의를 열고 양곡관리법 개정안을 재석 266명 중 찬성 169표·반대 90표·기권 7표로 통과시켰다. 여당인 국민의힘과 정부는 해당 법안에 반대했으나 과반을 넘는 의석을 보유한 민주당이 강행 처리했다.

이날 통과된 양곡관리법 개정안은 쌀 수요 대비 초과 생산량이 3~5% 이상이거나 수확기 쌀값이 전년 동기 대비 5~8% 이상 내려가면 정부가 의무적으로 쌀을 매입하도록 하는 내용을 담고 있다. 당초 민주당은 수요 대비 초과생산량 3%, 가격하락폭 5%를 제시했으나 김진표 국회의장의 중재안을 받아들여 개정안을 수정했다.

반면 정부·여당은 매입 의무화를 수용할 수 없다는 입장이었다. 매입의무 조항이 시장원리에 맞지 않고 쌀 공급이 늘어 가격 조절이 어려워질 수 있다는 점 때문이다. 쌀 의무 매입에 투입되는 재정부담도 크게 늘어난다.

실제로 쌀 소비량은 줄어드는 추세다. 한국 국민의 식습관이 밥을 줄이고 고기 등을 더 많이 소비하는 방향으로 바뀌었기 때문이다. 통계청이 지난 1월 발표한 '2022년 양곡소비량조사 결과'에 따르면 지난해 1인당 연간 쌀 소비량은 56.7kg으로 전년대비 0.4%(0.2kg) 줄었다. 10년 전인 2012년 연간 쌀 소비량이 69.8kg이었던 것과 비교하면 10kg 넘게 줄어든 수치로, 30년 전(1992년 124.8kg)과 비교하면 절반 수준이다. 식습관 변화로 쌀 소비량이 늘어날 가능성도 크지 않다.

쌀 소비량이 감소 추세인 만큼 생산량 또한 줄어드는 것이 자연스러우나 개정안이 시행되면 쌀 생산량이 오히려 늘어날 수 있다. 의무매입 조항 때문에 농가들이 가격 폭락 리스크를 부담하지 않아도 되기 때문이다.

농림축산식품부 산하 한국농촌경제연구원이 지난해 9월 발표한 '쌀 시장격리 의무화의 영향분석' 보고서에 따르면 개정안 시행 시 2022~2030년 동안 연평균 쌀 초과 생산량은 46만8000톤에 달하는 것으로 예측됐다. 2022년산 쌀 초과 생산량 15만5000톤보다 3배 많은 수치다. 농촌경제연에 따르면 초과 생산된 쌀 매입에 들어가는 예산은 해당 기간 연평균 1조443억원, 2030년에는 1조4042억원으로 늘어날 것으로 전망됐다.

개정안에 '쌀 재배면적이 늘어나면 의무매입을 하지 않아도 된다'는 예외조항이 포함돼 있긴 하나 쌀 재배면적은 감소 추세다. 2012년 84만9000ha에 달하던 쌀 재배면적은 지난해 72만7000ha로 줄었다.

이같은 상황에서 민주당이 양곡관리법 개정안 처리를 강행한 것은 내년 4월 총선을 앞두고 농민표를 의식한 것으로 풀이된다. 우리나라 전체 농가의 약 절반이 쌀 농사를 짓는다.

개정안이 시행되면 단기적으로는 쌀 가격 하락을 막아 쌀 농가의 소득이 늘어날 가능성이 크다. 소비량이 줄어드는데 초과 공급량이 늘어나면 중장기적으로는 쌀 가격이 하락할 가능성이 크나 당장 재배면적을 늘리기 어려운 쌀 특성상 제도시행 몇년간은 쌀 가격이 오르거나 유지될 수 있다.

민주당 입장에선 전통적 텃밭인 호남에 혜택을 주는 것에 더해 충청권과 경기 도농복합지역의 농민 표심을 얻으려는 의도도 큰 것으로 보인다. 내년 총선에서 수도권(서울·경기·인천)과 충청권이 여야간 최대 격전지가 될 것으로 예상되는 상황에서 해당지역 쌀 생산량이 상당해 농민표심이 당락에 영향을 줄 수 있다.

통계청에 따르면 전국에서 쌀을 가장 많이 생산하는 지역은 전남으로 지난해 74만3000톤을 수확했다. 전국 쌀 생산량 중 19.7% 수준이다. 두번째로 생산비중이 높은 지역은 충남으로 19.3%(72만5000톤)를 차지하고 있다. 전북의 쌀 생산비중은 16.5%(62만2000톤)다. 이 밖에도 △경북 13.6%(51만1000톤) △경기 9.8%(36만7000톤) △경남 8.8%(33만1000톤) △충북 4.5%(17만1000톤) △기타 4%(14만9000톤) △강원 3.8%(14만4000톤) 등이 뒤를 이었다.

민생법안을 앞세워 민주당에 부담이 되고 있는 이른바 '이재명 방탄' 프레임을 전환하려는 의도 역시 깔린 것으로 풀이된다. 정치평론가인 박창환 장안대 교수는 "'우리는 민생을 열심히 챙기고 있다'는 걸 보여주려는 것"이라며 "사법리스크에 빠진 민주당이 여당과 차별화를 하겠다는 것으로 다양한 포석을 깐 행보"라고 말했다.

박 교수는 "농민들에게는 (양곡관리법 입법이) 당장 중요하겠으나 국민 전체에게 (양곡관리법이) 피부에 와닿는 민생이냐고 하는 점에서는 효율적이라 하기 어렵다"며 "택시기사에 밀린 타다 사례와 유사한데, 타다법이 당시 정말로 민생 법안이었는지는 냉정하게 평가할 필요가 있다"고 밝혔다. 그러면서 "(정치적으로는) 코로나 때 경기도에서 재난지원금을 가장 먼저 준 게 눈덩이가 돼 이재명 민주당 대표가 대통령 후보로 나서는데 큰 힘이 됐다"며 "총선을 앞두고 지지기반이 될 수 있다"고 했다.

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추곡수매→직불제→의무매입?···대한민국 쌀 정책의 70년 역사
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쌀을 주식으로 해온 우리나라에서 쌀 정책의 역사는 대한민국 정부 출범의 역사와 출발을 같이 한다고 해도 과언이 아니다.

국회 입법조사처에 따르면 양곡관리법은 한국전쟁 발발 이전인 1950년 2월 법률 제 97호로 처음 제정·시행됐다. 양곡관리법의 대상으로는 맥류, 두류, 서류 등 다양한 식량작물을 포괄하지만 핵심은 주곡인 미곡, 즉 쌀이었다.

풍년과 흉년이 반복됐던 만큼 쌀의 가격 안정과 수급 조절은 늘상 정부의 주요 과제였는데 대한민국 정부 수립 전인 1946년도 이미 당시 미군정이 '미곡수집령'을 공포해 농민으로부터 미곡을 수집하고 그것을 소비자에게 배급했다는 기록도 있다.

양곡관리법에 의해 운영됐던 주요 제도가 바로 추곡수매제다. 이는 정부가 직접 농민에게서 생산한 벼를 수매해 가격을 결정하는 제도다. 쌀의 확보와 가격조절이 주된 목적이었으며 자유시장을 거치지 않아 정부가 가격을 결정했다. 이후 약간의 변동이 있긴 했으나 추곡수매제는 반세기 넘게 시행돼다 2005년 폐지됐다.

추곡수매제가 폐지된 것은 1995년 우리나라가 세계무역기구(WTO)에 가입하면서 양곡 수매에 따른 총 보조상당액(AMS)을 매년 일정 수준 감축해야 한다는 조건을 따라야 했기 때문이다. 이밖에 민간 유통 기능이 위축됐을 뿐만 아니라 수매제도와 함게 이뤄져야 할 방출제도의 한계로 양곡관리 재정 규모와 관리적자가 증가한 탓도 컸다.

추곡수매제가 폐지된 이후 정부는 일정량의 쌀을 시가로 매입해 시가로 방출하는 공공비축제도를 도입했다.

이와 함께 쌀 소득보조금제도를 운영했다. 쌀 소득보조금은 크게 고정직불금과 변동직불금으로 나뉘는데 이 중 변동직불금 정책을 통해 쌀 농가의 소득을 보전해줬다. 쌀 변동직불금이란 정부가 5년마다 정한 쌀 목표가격에서 수확기 쌀 값을 뺀 금액의 85%를 정부가 농가에 지급하는 보조금을 뜻한다.

그러나 쌀 변동직불금은 보조금 혜택의 대상이 주로 쌀재배 농가와 대농에 편중됐단 지적을 받아 폐지됐다. 아울러 쌀 값이 크게 하락할 때에는 AMS 한도를 넘게된다는 우려도 존재했다. 아울러 식생활 변천과 맞물려 쌀 초과공급이 발생하고 과잉재고 탓에 쌀 값이 하락하게 된다는 문제도 발생했다.

정부는 이같은 단점 극복을 위해 쌀 소득보조금 제도를 개편, 2020년부터 공익직불금제가 시행됐다. 공익직불제는 작물 품목에 구분 없이 지급해 중소농의 소득안정도 강화하자는 것이 핵심이다.

쌀 농가 소득 보전에 핵심 역할을 했던 변동직불금 제도가 사라지면서 태동한 것이 양곡관리법 개정안이다. 더불어민주당은 지난해 쌀 값이 25% 넘게 폭락한 것이 변동직불금이 사라진 영향이 컸다고 봤다. 양곡관리법 개정안은 쌀이 과잉 생산되면 초과 물량을 시장에서 격리토록 하는 '시장격리'를 의무화한 것이 골자다.

김승남 민주당 의원은 지난 22일 국회 본청 원내대표회의실에서 열린 기자간담회에서 "과거 변동직불금제가 있었는데 이 제도가 사실은 (쌀 값 하락에 대해) 안전장치 역할을 했다"며 "이 제도가 사실상 폐지되면서 농민들이 안전장치를 계속 요구해왔고 지난해 나타난 것과 같은 쌀 가격 폭락사태를 방지하자는 게 농민들의 요구이고 민주당의 안"이라고 설명했다.

김성은 기자 gttsw@mt.co.kr, 안재용 기자 poong@mt.co.kr

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