“균형재정은 틀렸다…경제위기에선 정부지출 과감하게 늘려야” [논설위원의 단도직입]

MMT 전문가 나원준 경북대 교수

[경향신문]

나원준 교수가 지난 21일 대구 경북대학교 자신의 연구실에서 경향신문과 인터뷰하고 있다. 나 교수는 “MMT는 기존에 갖고 있던 재정에 대한 인식을 근본적으로 전환하게 하는 인사이트를 준다”면서 “위기가 닥쳤을 때는 재정지출을 보다 적극적으로 늘릴 필요가 있다”고 말했다. 우철훈 선임기자

캐나다 토론토 라이어슨 대학교에서 2015년 열린 진보경제학포럼에서 ‘정부 재정활동에는 어떠한 금융적 제약도 없다’는 MMT 이론을 접하고 연구를 시작했다. 이후 국내에서 다수의 MMT 관련 논문을 발표했다. 지난 6월에는 동료 연구자 8명과 그간 학술지 등에 게재한 논문을 묶어 책 <MMT 논쟁>을 펴냈다. 소득주도성장특별위원회 소득재분배소위원회에서 활동하고 있다. 대통령 직속 국민경제자문회의 거시경제분과 자문위원을 지냈다.

국내에 현대화폐이론(MMT·Modern Monetary Theory)이 학술 논문으로 발표되기 시작한 것은 2010년대 후반이다. 비교적 역사가 일천하다고 할 수 있는 이 이론이 최근 부쩍 이목을 끌고 있다. 코로나19 국면이 장기화하면서 관심의 대상이 된 것이다. 감염병 창궐과 같은 위기의 시대에는 공공부문, 특히 국가의 역할이 부각될 수밖에 없다는 게 가장 큰 이유이다. 그 덕분에 학술적 논의 수준에 머물렀던 MMT는 최근 블로그나 사회관계망서비스(SNS) 등을 통해 대중담론으로 자리 잡고 있다. MMT의 핵심은 조세수입과 관계없이 발권력으로 재정지출을 할 수 있다는 것이다. 균형재정과 재정건전성을 강조하는 시각에 맞서 정부의 적극적인 역할을 강조한다. 국내에서 이 이론을 앞장서 소개하고 있는 경북대학교 경제통상학부 나원준 교수에게 이론의 배경부터 물었다.

- 재정을 마구 풀자는 게 MMT인가.

“기본적인 시각은 정부의 재정활동에는 어떤 금융적 제약도 없다는 것이다. 다만 생산능력은 돈을 풀어서 해결할 수 없는 문제여서 실물과 관련한 제약은 어쩔 수 없다. 정부가 세금을 조금밖에 못 걷어서 재정지출을 못한다고 한다면 그건 사실과 다르다.”

- 세금을 징수해야 정부가 지출할 수 있는 것 아닌가.

“현실은 조세수입을 재원으로 재정지출을 하는데, 그게 부족하면 국채를 발행한다. 오랜 기간 재정관료들은 세입한도 안에서 지출하는 게 바람직하다는 원칙을 갖고 있다. 법 체계나 시민의 인식 속에서도 그런 부분이 굳게 자리 잡고 있다.”

- 그게 잘못된 생각인가.

“MMT는 그런 시각에 근본적으로 비판적 입장을 견지한다. 경제학자들이 정립해온 기존 개념은 정부가 세금으로 걷은 돈으로 지출한다는 것이다. MMT는 그러나 정부 지출과 조세는 완전히 분리된 것이라고 본다. 주머니에 비유를 해보자. 전통 경제학에서는 주머니에 세금이 들어오면 정부가 거기서 돈을 꺼내 쓴다고 생각한다. 반면 MMT는 주머니가 한 개가 아니라 두 개가 있다고 본다. 한 주머니는 계속 세금이 들어오는 블랙홀이다. 조세수입으로 들어온 돈이 사라지기 때문이다. 지출을 하려면 다른 주머니에서 돈을 빼야 하는데, 이건 끊임없이 솟아나는 화수분이다. 정부는 그 주머니에서 원하는 만큼 돈을 빼내서 지출할 수 있다.”

세금으로 걷은 돈과 상관없이 발권력 통해 정부의 역량 극대화 필요
평화 시기와 위기상황엔 재정운용 달라야…우리 재정준칙 이해 안 돼
한국 국가채무비율 문제없어…지출 더 늘려 사회안전망 강화 바람직
공공부문 일자리 확대해 자영업자들에 고용 완충장치 제공해야

- 좀 더 상세히 설명해달라.

“MMT 입장에서는 세금은 그냥 걷는 것이고, 지출할 때는 항상 발권이 따라간다고 얘기한다. 실제 정부가 지출할 때 발권이 이뤄진다. 정부가 민간에서 물품을 구입할 때 판매자에게 수표를 준다고 하자. 판매자는 그 수표를 거래하는 A은행에 입금한다. A은행은 정부 재정대리인인 한국은행에 수표를 제시하고, 한은은 A은행에 입금한다. 여기서 한은이 A은행에 입금하는 행위는 지급준비금을 지급하는 것인데, 사실상 화폐가 시중에 발행되는 발권과 같은 효과가 있다.”

- 한은의 계좌이체가 발권인가.

“사실 무리한 측면이 있다. 한은에는 시중은행뿐 아니라 정부 계좌도 있다. 본원통화는 금융기관에 대해 한은이 진 빚이다. 그런데 정부와 한은은 광의의 정부 구성원으로 볼 수 있어 정부 계좌를 본원통화로 분류하지는 않는다. 그래서 한은이 정부 계좌에서 A은행으로 계좌이체를 한 행위를 순수한 발권이라고 하기는 어렵다. MMT 이론에서 보완해야 할 부분은 적지 않다.”

- MMT를 경제학의 이단이라고 보는 시각도 있다.

“새로운 이론은 정립됐더라도 보완·발전시켜야 하는 여러 과제가 있다. 그런 의미에서 포스트 케인지안 경제학자들은 MMT의 취약점이나 보완점을 개선해야 한다고 생각한다. 주류 경제학계에서는 기본적으로 세금을 걷어서 지출하는 게 당연하다고 생각하기 때문에 MMT에 대한 반감이 크다. 한국 경제학계는 훨씬 더 부정적 반응이 클 것이다. 왜냐하면 미국에서 교육받은 학자가 대부분인 데다, 소규모 개방경제로서 외환위기 경험까지 갖고 있어 반대 의견이 많을 수 있다. 다만 자세히 살펴보지도 않고 선입견이나 인상만 갖고 비판만 하는 것은 곤란하다. 이론적으로 지지할 것은 지지하고 비판할 것은 비판하는 분위기가 돼야 한다.”

- 조세수입이 정부 재원이 될 수 없다는 말은 몹시 생소하다.

“MMT를 강력하게 밀어붙이는 분 중에는 법인세나 소득세를 없애자는 극단적인 주장도 한다. 그건 현대 국가체계를 부정하는 것이어서 대단히 우려스럽다. 조세는 다양한 기능이 있고, 국가의 공적 영향력을 결정하는 중요한 힘이다. 세금을 걷지 말자고 하는 건 부자를 위한 주장일 수도 있어서 조심해야 한다. 우리는 지금 누진적 보편증세를 과제로 생각하고 복지국가를 강화해야 한다고 얘기하는데, 그런 측면에서 MMT의 주장이 우려스러운 부분이 있기도 하다.”

- 너무 낯설어서 허점이 있는 것 같다.

“MMT가 훌륭한 이론이고 세상을 변화시킬 힘이 있는 아이디어라고 볼 수 있는 측면이 있지만 취약점도 만만치 않게 있다. 한국에서는 관련 논문을 많이 쓴 편에 속하지만 ‘동지적 비판’ 관점에서 작성했다고 할 수 있다. 긍정적인 기여점에 대해서는 충분히 받아들이되 그것을 맹목적으로 따를 수는 없다. 이론적으로 수긍하기 어려운 무리한 주장도 많다. 다만 그것이 가진 정치적 함의에 대해서는 성공하길 바란다.”

- 재정에 대한 개념을 바꿔야 한다는 뜻인가.

“현대 국가 재정은 다른 방식으로 운용할 수 있다는 게 MMT의 입장이다. 전쟁 상황을 가정한다면, 정부가 모든 자원을 동원해 역량을 극대화해야 한다. 이런 상황에서 정부 적자와 잔액이 얼마인지, 세입은 어느 정도인지 등을 따져서 지출 규모를 정할 수는 없다. 평화 시기와 위기상황에서의 재정운용은 달라야 한다. 현재 재정운용은 머릿속에 만든 규칙이자, 스스로에 대한 제약일 뿐이라는 것이다. 현재의 재정운용은 상상의 산물일 수도 있다. 지금과 같은 코로나 시국에는 발권에 의한 지출을 얼마든지 할 수 있다고 생각해야 한다는 것이다.”

- 지난해 한국도 재정준칙을 만들었는데(정부는 2025년부터 한국형 재정준칙을 도입하기로 했다. 국가채무비율을 국내총생산(GDP) 대비 60% 이내, 통합재정수지는 GDP 대비 -3% 이내로 관리한다는 게 주요 내용이다).

“경제협력개발기구(OECD) 국가 중 터키와 한국만 없다면서 재정준칙을 만들었다고 한다. OECD 구성원 상당수가 유럽연합(EU) 국가들인데, 그들은 1980년대 경제통합을 준비할 때부터 재정준칙을 논의했다. 당시 유럽 대표국인 독일, 프랑스, 이탈리아 등의 평균 경제성장률과 재정수지, 국가채무 등을 참고해 국가채무비율 GDP의 60% 이내, 재정수지적자 3% 이내 등 이른바 ‘60%·3% 룰’을 만들었다. 40년이 지나 상황이 달라진 지금은 성장률이 많이 떨어져 그 룰을 지키기 어렵다. 한국 정부가 그 수치를 그대로 가져온 것은 이해하기 어렵다.”

- 왜 그런 수치를 도출했다고 보나.

“재정준칙 관련 자료를 공부해보니 기획재정부가 제대로 보지 않고 만든 것 같다는 생각이 들었다. 단순히 EU 기준이어서 60%·3% 룰을 가져온 것이다. 이걸 글로벌 스탠더드라고 본 것 같다. 한국의 여건을 보면 아직 여유가 있으니 이 정도 목표를 세우면 안정화시킬 수 있을 것으로 기재부나 한국개발연구원(KDI)에서 분석했을 것이다. 실제로 2022년 예산안을 보면 재정준칙 영향이 강하게 투영돼 있다. 현재 경제상황과 무관하게 외적으로 강제된 기준을 적용해서 국민경제의 활력을 떨어뜨리지 않을까 우려된다.”

- 내년 예산은 본예산 대비 8% 증가한 확장예산이라는데.

“예산 적정성은 다양한 기준으로 평가할 수 있다. 그런데 어떤 기준으로 보더라도 내년 예산안은 국가가 처한 위험 정도를 과소평가한 것 같다. 지출 규모 총액은 추경 대비 줄었다. 내용별로도 공공병원이나 돌봄 국가책임 부분 관련 증액이 미미하다. 고용 유지 지원은 3분의 1 정도로 줄여 영세한 소상공인 중심으로 고용대란이 빚어지지 않을까 우려된다. 공공의료나 돌봄체계 관련 국가지출을 충분히 뒷받침하지 못한다면 어떤 희망이 있겠나. 본예산 대비 늘어난 것은 전략무기체계 도입과 관련한 국방비이다. 실망스러운 예산안이다.”

- 내년에 GDP 대비 국가채무비율이 50%를 넘어간다고 한다는데.

“국가채무비율 갖고 호들갑 떨 필요는 없다. OECD 국가들과 비교하면 당장 답이 나오는 문제이다. 한국과 비교 대상이 될 만한 나라들은 훨씬 높은 국가채무비율을 보인다. 지금 한국이 50%라는 숫자에 부담감이 크다고 하면 곤란하다. 사실 한국의 국가채무비율은 전혀 문제 될 게 없다고 보는 게 당연하다.”

- 국가채무 갚기가 만만치 않은데.

“실제로 발행한 국채를 상환하는 정부는 거의 없다. 물론 정부가 의도적으로 재정준칙을 지키기 위해 상환하는 경우도 있을 것이다. 그게 아니라면 국채는 보유하고 있던 금융기관들이 만기가 가까워지면 다시 산다. 국채는 매력적인 금융투자 자산이자, 의미 있는 무위험 저축수단이다. 정부도 만기가 된 국채는 롤오버(차환발행) 하는 게 일반적이어서 사실상 만기가 없는 셈이다. 국민연금이나 교원공제처럼 장기적으로 자금을 운용하는 기관이 국채에 많이 투자한다. 만기가 됐으니 정부에 갚으라고 요구하지 않는다.”

- 국채는 일반 대출과 다른가.

“그렇다. 일반 채권(회사채)이나 금융대출의 이미지를 국채에 투영해서 반드시 갚아야 한다는 오해가 생긴다. 지금은 정부가 국채를 발행하면 미래세대에게 부담을 지운다는 내용이 경제학 교과서를 지배한다. 하지만 옛날 교과서를 보면 그렇지 않다고 보는 측면도 만만치 않다. 국채는 한편으로는 저축수단을 제공하는 것이고, 실질적으로는 상환해야 할 경제적 필요성이 존재하지 않는 측면이 있다.”

- 재정적자는 얼마나 위험한가.

“MMT 입장에서 재정적자는 전혀 위험하지 않다. 과거 수십년간 선진국 대부분은 재정적자를 경험했다. 한국은 얼마 전까지 계속 재정흑자였다. 재정적자는 사실 정부가 민간에 소득을 이전한 것이다. 재정흑자는 정부가 쓴 것보다 더 많이 거둔 것이다. 경제가 좋지 않은 상황에서는 당연히 정부지출이 늘어날 수밖에 없다. 정부지출 확대에 따른 재정적자는 자연스럽고 그렇게 해야만 경제에 가해지는 충격을 흡수할 수 있다. 코로나가 잦아들지 않는 현시점에서 한국이 재정균형을 고집한다면 거시경제학적으로 봤을 때 대단히 비극적 결과를 가져올 수 있다.”

- 그렇다고 재정적자를 무한대로 방치할 수는 없지 않은가.

“스펙트럼 차가 있다. MMT를 주장하는 분들 중 전혀 걱정할 것 없이 정부가 빚을 얼마든지 내도 된다고 말하는 학자도 있다. 다만 정부가 어디에 어떻게 지출하는지가 중요하다. 지금 같은 상황이라면 사회안전망에 투자하고 디지털 전환이나 그린뉴딜 같은 전략적 분야에 투자하는 방향이 바람직하다. 정부지출을 충분히 해야 건강한 경제회복을 가져오는 힘의 바탕이 된다. 긴 흐름에서 보면 경제상황이 개선돼 조세수입이 늘어나고 재정수지가 다시 좋아질 수 있는 것이다. 부채의 역설이라고 할 수 있는데, 빚을 안 내려고 긴축하면 오히려 빚이 더 늘어난다. 제대로 지출하지 않으면 소득이 만들어지지 않는다. 경제위기를 돌파하려면 적극적인 재정지출로 사회안전망을 강화하고 전략적인 부문에 공공투자를 늘려가야 한다.”

- MMT가 자산가격 상승을 일으킬 것이라는 지적이 있다.

“인플레이션은 MMT에서 심각하게 고민해야 할 문제이다. 과격한 이들은 인플레가 문제 되는 상황에서는 증세를 하면 된다고 주장한다. 증세는 시중 돈을 정부가 빨아들이는 효과가 있어 수요가 줄어들고 인플레 압력이 줄어든다는 것이다. 그러나 그건 지나치게 단순한 생각이다.”

- MMT는 최종 고용자로서의 정부 역할이 중요하다고 하는데.

“일자리는 시장이 만든다고 하지만 그렇지 않다. 시장에 전적으로 맡기면 일자리가 과소생산될 수밖에 없다. 지금처럼 고용이 큰 어려움을 겪는 상황에서는 정부가 적극적으로 일자리를 만드는 작업에 나서야 한다. 물론 MMT에서 주장하는 잡 개런티(일자리 보장)라고 할 때 보장이라는 게 누구에게나 해줘야 한다는 뜻이어서 곤란한 측면이 있다. 보장 약속을 정부가 하기는 어렵지만 경제위기가 닥쳤을 때는 정부가 공공부문에서 최대한 일자리를 만들어야 한다.”

- 공공 단기 일자리는 비판이 많다.

“노인 단기 공공 일자리 사업 등에 제기되는 비판에는 일부 수긍한다. 하지만 경제에 문제가 생겼을 때 국가가 직접 고용하고 임금을 지급하는 접근법에는 문제가 없다. 다른 시각에서 보면 노인 일자리 사업에 취업한 노인은 충분히 가치 있는 일을 한다고 여길 수 있다. 그만한 가치가 있다면 재정을 제대로 지출한 것이다. 오히려 정부가 제공하는 직접 일자리 사업은 내용을 잘 구성하는 방향으로 그 규모를 더 늘려야 한다고 생각한다.”

- 자영업자 사정이 딱하다.

“한국에 산업예비군이란 표현이 있는데 지금 자영업자가 거기 해당한다. 한국은 수출대국이라지만 몇몇 대기업 이야기다. 수출 대기업은 일자리를 많이 만들지 않는다. 하청으로 재하청으로 내려가면서 노동조건은 점점 더 악화한다. 문제는 거기서 떨어져나온 사람들이다. 그런 사람들은 이윤이 발생할 수 없는 완전경쟁 상태에 내몰린다. 좋은 일자리에서 노동 저수지로 떨어져 산업예비군 같은 역할을 그들이 하는 것이다. 여기는 과당경쟁이고 진입장벽도 전혀 없다. 경제학 교과서에서 말하는 이상적 완전경쟁 시장이지만 거기만큼 비극적인 데가 없다.”

- 정부가 어떤 역할을 할 수 있나.

“정부가 일종의 고용 버퍼(완충장치)를 조직해야 한다. 정부가 공공부문에서 직접 일자리를 창조하는 것이다. 시장에 맡기면 산업예비군 역할을 하는 자영업자들이 얼마나 힘들어지겠나. 죽어나가는 사람들이 그런 부분을 보여주는 증거 아닌가. 공공부문에서 일자리를 많이 확대해서 고용해야 한다. 어떤 형태로든 일자리를 만들어 충격이 덜하게 해야 경제가 회복될 때 건전한 방식으로 살아날 수 있다. 그 과정에서 비효율이 어느 정도 있더라도 사회가 시간을 갖고 개선해 나가면 된다.”

현대화폐이론 (MMT)

주권통화 가진 정부에 적극적 재정활동 제안

‘주권통화’를 가진 정부의 적극적인 재정 활동(지출과 조세)을 제안하는, 재정건전성 강조 이론에 대한 대안적 시각이다. 1930년대 대공황의 해법을 체계화한 영국 경제학자 존 메이너드 케인스의 유효수요이론과 케인스를 계승한 포스트 케인지언 경제학자들의 내생화폐이론 등에 영향을 받았다. 주권통화란 미국 달러화처럼 다른 나라의 통화나 귀금속과 고정된 비율로 교환해줄 의무가 없는 고유의 화폐단위로 발행된 통화를 일컫는다.

MMT는 주권통화를 가진 정부의 재정지출은 조세 수입에 의존하지 않으며 발권으로 재원이 조달되고 있음을 주장한다. 기후변화와 불평등이 초래한 위기적 현실 앞에서 MMT는 전환적 재정지출을 옹호하고 재정건전성에 함몰된 인식을 비판하는 새로운 시야를 제공함으로써 최근 세계적인 각광을 받고 있다.

안호기 논설위원 haho0@kyunghyang.com

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