최저임금 결정구조 개편안, 당사자 참여 못 높여…‘국민 이해’엔 도움 될 수도

[더 나은 사회] 최저임금 좌담회

올해 시간당 최저임금은 지난해보다 820원(10.9%) 오른 8350원이다. 경영계 등에선 문재인 정부 들어 최저임금이 급격히 올라 기업 활동에 어려움이 크다고 호소한다. 반면 노동계 등에선, 그간 기본급과 고정수당만으로 따지던 최저임금의 산입범위가 올해부터 ‘최저임금의 25%를 초과하는 정기상여금’과 ‘최저임금의 7%를 초과하는 복리후생비’까지로 확대돼 실질적인 인상 효과는 크지 않다고 반발한다. 한편 정부는 최근 최저임금위원회를 ‘구간설정위원회’와 ‘결정위원회’로 이원하고, 최저임금 결정 기준에 고용수준과 기업의 지불능력, 경제성장률을 포함하는 최저임금 결정 구조 개편안을 내놔 또 다른 논란도 일고 있다.

최저임금이 ‘인간다운 삶에 필요한 최소한의 임금’ 역할을 할 수 있도록 하는 과정은 이렇게 순탄치 않다. 그럼에도 이 최소한의 역할을 포기할 수 없다는 것은 분명하다. 한겨레경제사회연구원은 재단법인 일과사람연구소의 후원으로, 이를 위해 노사정 각각이 해야 할 일은 무엇인지, 팽팽히 맞서는 주장의 거리는 어느 만큼이며 접점은 어디인지를 살펴보는 좌담회를 열었다. 14일 오후 서울 공덕동 한겨레신문사에서 열린 좌담회엔 김유선 한국노동사회연구소 이사장, 김용근 한국경영자총협회 부회장, 이승욱 이화여대 법학전문대학원 교수가 참석했다.

■ 최저임금위 개편안

―정부의 최저임금 결정 구조 개편안부터 얘기해보자. 노사의 추천을 받은 전문가들로 구성된 구간설정위원회에서 최저임금 상하한을 정하고, 결정위원회가 최종 결정하는 방식은 노사의 자율성을 침해하는 것이라는 비판이 나온다. 또한 노사 당사자가 아닌 청년·여성·비정규직이 최저임금 결정에 참여하는 것은, 노사 당사자의 참여를 통한 사회적 협의를 우선시해야 한다는 국제노동기구(ILO) 협약 131조 위반이라는 지적도 있다.

김용근 부회장(이하 근) 최저임금의 목적은 생계비 보조인데, 이제는 그 수준을 넘어서 고용 감소, 물가 상승 등 국가 경제 전반에 부정적인 요인이 됐다. 개편안의 내용은 진즉부터 고려됐어야 할 것들인데, 늦었지만 지금이라도 경제 상황을 고려해 노사 간의 균형점을 찾은 것이라고 본다. 결정 구조 이원화는 당사자가 주도적 역할을 하게 한 국제노동기구 기준에도 부합하며, 그 안에서 전문성을 보완하는 것이다.

김유선 이사장(이하 선) 개편안은 지금까지 하던 것과 크게 달라진 게 없다. 구간설정위를 따로 만들어야 한다는 논거는, 노사가 각각 내놓는 안의 격차가 크다는 건데, 지금까지도 사실상 결정권은 정부가 갖고 있어 노사는 안을 내놓는 것밖에 안했다. 문제의 해결방안은 노사의 발언권을 보다 높이는 것이어야 하는데, 거꾸로 전문가 중심으로 갔다. 일견 합리적인 측면도 있지만, 왜 이 시기에 정부가 지금까지와 별 차이 없는 안을 개편안이라고 들고 나왔는지 설명이 안 된다. 워낙 최저임금 논란이 커지니 그 책임을 회피하려는 게 아닌가 싶다.

이승욱 교수(이하 욱) 결정 구조 이원화가 노사 자율성을 침해하고 국제노동기구 협약을 위반했다는 비판은, 협약을 제대로 이해하지 못한 결과다. 협약에서 노사가 할 수 있는 건 최저임금 ‘운영’에 직접 참여지, ‘결정’에 직접 참여가 아니다. 따라서 △노사 관여 없이 정부가 일방적으로 결정 △노사 협의 후 정부가 결정 △노사정이 결정 △단체협상으로 결정하는 것 모든 게 가능하다. 노사의 의견을 듣는 게 중요하지, 결정은 국회나 정부가 하는 게 외국의 일반적인 입법례이기도 하다.

최저임금위원회는 정부의 심의 요청을 받은 날로부터 90일 이내에 최저임금을 결정해야 한다. 90일이라는 기간은 최저임금법이 시행된 1986년부터 30년 넘게 한 번도 안 바뀌었다. 최저임금은 결정 기준이나 근거를 확실하게 제시하고 국민의 이해를 구하는 게 가장 중요한데, 90일이라는 기간 안에는 작년 결정액이 고용이나 생활수준에 미친 영향 등을 면밀하게 분석하고, 향후 경제 상황까지 고려해 결정할 수가 없다. 기준이나 근거를 제시 못하니, 결정된 최저임금을 경영계뿐만 아니라 노동계도 이해 못하는 거다. 어쨌든 연중 상설기구가 생기면 최저임금 전반을 연구·조사하고 그 결과에 바탕한 근거와 기준을 제시할 수 있어, 국민의 이해를 구하는 데 훨씬 용이할 거다. 다만, 정부안대로 구간설정위의 전문가들이 구간을 설정하는 건 말이 안 된다. 노사가 생각하는 인상률이 어느 정도인지 내놓고 근거를 설명하면 족하다.

―최저임금 인상의 효과와 관련해선 팩트보다 예단으로 맞서는 경우가 많은 것 같다. 고용에 긍정적인 영향을 줬다는 연구들도 있지만, 일자리를 잃는 사람이 있다고 체감하는 경우도 있다.

근 매년 고용이 30만명씩 증가하다가 2018년에 10만명으로 떨어졌다. 생산가능인구가 줄어서라지만, 1년 만에 그렇게 떨어질 수는 없다. 고용의 질로 봐도, 초단기 근로자, 공공사업이나 복지행정 지원비 투입을 통한 공공 초단기 일자리가 많이 늘었고, 30~40대, 제조업, 도소매업은 감소했다. 최저임금 때문에 일자리를 민간이 창출하는 게 아니라, 정부의 안정자금과 공공수요로 메우다 보니 고용이 불안한 거다. 서민 생활물가도 확실히 올랐다. 기업이 최저임금을 소화할 능력이 없으니, 비용을 줄이려고 고용을 줄이든 물가를 올려 부담을 소비자에게 전가하든 한 결과다. 아니면 제조업은 해외로 나간다. 2017~18년 제조업의 해외투자가 세 배로 늘었다. 임금을 더 주면서 국내에 있을 수 없는 상태다 보니 다른 데로 가는 거다.

김유선 한국노동사회연구소 이사장

“취업자 수 감소는 제조업 등의 구조조정 탓

주휴수당이 문제라면 없애고 그만큼 기본급 올려야

정부, 졸속 개선 말고 포괄적으로 논의 나설 때”

선 저임금 계층과 노동자 내부 임금 격차가 줄어든 건 확실하다. 통계청 ‘경제활동인구 조사 근로형태별 부가조사’를 보면, 임금 상·하위 10%의 격차가 2017년 5.6배로 오이시디(OECD. 경제협력개발기구)에서 가장 높았다. 그런데 이게 작년에 5.0배로 축소됐다. 중위임금의 2/3(월 133만원 미만)를 받는 저임금 노동자 비중도 20.5%에서 17.9%로 줄었다. 그 사람들이 일자리를 잃은 것 아니냐고 하는데 사실이 아니다. 2017년과 2018년 8월을 비교하면 임금노동자 수는 증가했다. 저임금 노동자가 위로 이동해갔다고 봐야 한다.

지금까지 최저임금 인상이 고용에 미친 영향을 다룬 연구는 3편인데 모두 부정적 효과가 없다는 내용이다. 일자리가 줄었다고 하는데, 사실 봐야 되는 건 일자리가 아니라 취업자 수다. 장기추세선을 그어보면 2013년 11월, 박근혜 정부 초기를 정점으로 이미 취업자 수는 줄어드는 상태였다. 제조업, 자동차, 조선업 등에서의 구조조정 때문인데, 이쪽은 최저임금과 상당부분 거리가 있다. 골목상권 붕괴와 맞물리면서 취업자 증가 수가 줄어드는 것과 관련해 자영업자 얘기를 하는데, 그것도 나눠서 봐야 된다. 자영업자의 상당수는 혼자 또는 가족끼리(무급) 일하는데, 이런 경우를 통계청에선 ‘고용원이 없는 자영업자’라고 표현한다. 이 사람들은 20년 동안 계속해서 줄었다. 반면 ‘고용원이 있는 자영업자’는 늘었다.

욱 최저임금 때문에 일자리가 줄었다고 하는데, 최저임금을 낮추면 일자리가 엄청 느는 건가? 이건 상식적으로 안 맞다. 최저임금 인상 효과와 고용률의 관계는 시간을 더 두고 봐야 결과가 명확하게 나올 거다. 다만, 시애틀은 미국에서도 최저임금이 제일 높은 곳 중의 하나다. 하지만 시애틀에서 기업이 바깥으로 나가는 현상은 발견되지 않았다.

최저임금 인상을 왜 고용률과 연계하는지 의문이다. 최저임금은 고용률 제고 정책이 아니다. 말 그대로 국민의 최저생활, 근로자와 그 가족이 인간으로서의 최저생계를 유지하는 기준이다. 그게 국제노동기구의 기본적인 관점이다. 이걸 고용률과 연계시키는 건 최저임금 제도를 잘못 이해하는 거다. 설령 고용률에 영향을 준다 하더라도, 인간으로서의 존엄을 유지하도록 하는 과정인데 최저임금을 낮춘다는 건 그 목적을 형해화하는 거다.

속도조절론

―개편안의 최저임금 결정 기준에 고용 수준, 기업 지불능력, 경제성장률, 사회보장급여 현황 등이 추가됐다. 결국 최저임금 1만원 공약의 ‘속도조절론’에 손을 들어준 게 아니냐는 지적이 적지 않다.

욱 공약 당시와 지금은 세계 경제나 한국 상황이 많이 달라져서 수정할 수도 있다. 문제는 설득력 있는 근거가 있어야 한다는 거다. 새로 추가된 기준 가운데 대표적으로 문제가 되는 게 기업의 지불능력인데, 여기엔 다분히 정치적인 의도가 들어가 있다고 본다. 지불능력을 고려해 최저임금을 결정하는 국가들의 공통점은 최저임금이 단일한 체계가 아니라 업종별· 지역별로 다르다는 점이다. 그런데 이 기준이 들어갔다는 건, 최저임금 다양화로 가는 문을 정부가 열어준 게 아닌가 의심이 든다.

한국에서는 업종별·지역별 최저임금 차이를 두면 안 된다. 우선 오이시디 국가 중에 한국처럼 남녀 간 임금 격차가 큰 나라가 없다. 그 격차의 상당 부분이 여성이 주로 종사하는 업종의 임금이 남성이 주로 종사하는 업종보다 낮기 때문인데, 직종별로 최저임금마저 달리 하면 그 격차는 더욱 심해진다. 두 번째로, 단일한 최저임금도 현실에서 집행이 잘 안돼 실효성이 확보가 안 되는데, 수십 가지의 최저임금이 난립하면 어떻게 되겠나. 어떤 나라는 최저임금이 520가지나 되고, 그러다보니 지켜지지도 않는다. 그런 황당한 일의 출발점이 기업의 지불능력을 고려하는 거라고 본다. 굉장히 위험하다.

선 최저임금이 여러 개면 근로감독이 어렵고 준수율도 떨어진다는 건 아이엘오에서도 하는 얘기다. 재계에선 이전부터 지역별·업종별 차등을 얘기하는데, 원칙적으로는 단일한 최저임금이 바람직하다. 단일 최저임금도 미만율(최저임금을 못 받는 노동자 비율)이 15%를 넘는 처지다. 굳이 차등을 둬야 한다면, 최저임금위원회에서 정하는 건 어렵다. 미국처럼 전국 단위의 최저임금이 있고, 그걸 상회하는 수준으로 광역시도 차원이나 업종별 교섭위 등에서 정하는 방식이라면 동의할 수 있다.

근 한국 중위임금이 시간당 1만1천원 수준이고, 최저임금 8350원이면 그 68%다. 재계가 주장한 것처럼 주휴수당을 임금으로 쳐주는 대신 일하지 않는 시간을 빼면, 최저임금은 1만원을 넘어간다. 최저임금이 중위임금까지 왔으므로, 이제 더는 최저임금이 아니라는 얘기다. 다른 나라와 비교해도 세계 최고 수준이다. 기업의 반발이 엄살이 아니다. 정말 어려워한다. 안 그래도 2010년 이후 물가상승률, 생산성, 경제성장률의 두 배 이상이 넘는 가속페달을 밟아온 상황이었는데, 지난 2년간 급가속을 했다. 이제는 1만원이라는 숫자에 집착할 게 아니라, 급감속으로 패턴을 바꿔야 된다. 그래야 경제가 선순환하면서 기업이 고용도 늘릴 수 있다.

생활비가 지역별로 다르고, 경제 현상이 업종별로 다른데 최저임금은 왜 단일한 잣대냐. 그래서 미만율이 나온다. 농업이 42.8%, 숙박·음식업이 34.4%, 도소매업이 18.1%다(2017년 기준). 최저임금을 정했지만 감당을 못하니 단속도 못한 거다. 정부가 지키지 못할 법을 내놓고 단속할 수 있나. 이런 정도라면 업종별로 최저임금을 다양하게 해줘서, 사업자가 감옥 갈 위험에 노출되지 않게 해줘야 한다.

선 미만율은 최저임금이 낮다고 다 공감하던 재작년에도 높았다. 최저임금을 안 지켜도 별 문제가 없는 데서 비롯된 결과다.

결정 기준은 생계비, 생산성, 유사근로자 임금 등 지금도 적지 않다. 기준지표를 더 늘리면 불필요한 논란만 많아질 뿐이다. 생산성 등이 이미 지불능력을 반영한 지표이므로, 여기서 뭘 더 명시적으로 넣는다는 건 최저임금 논의를 효율적으로 진행하는 데 걸림돌이 될 거다.

욱 최저임금이 너무 높아서 못 지킨 게 아니다. 예전에도 안 지켰기 때문에 계속 안 지키는 거고, 이런 상황이 발생한 건 정부 탓이다. 농업은 근로감독을 안 하니까 최저임금도 안 지킨다. 어느 나라나 최저임금을 발표할 땐, 안 지키면 처벌된다는 경고와 이를 지킬 수 있는 사용자 교육 내용을 함께 내놓는다. 미국 캘리포니아는 최저임금을 안 주면 근로감독관이 사용자의 재산을 압류하고 사업정지 명령까지 할 수 있다. 그런데 한국은 최저임금을 결정해놓고도 유예해주겠다고 한다. 집행을 포기했기 때문에 미만율이 높은 거다. 이행강제시스템을 획기적으로 개편하지 않으면 실효성 문제는 당분간 해결되기 어렵다.

김용근 경총 부회장

“최저임금위 개편은 노사 간 균형점 찾은 것

최저임금 탓 지난해 고용증가 10만명으로 감소

중위임금의 68%로 세계 최고…급감속 필요”

근 최저임금위원회가 내놓은 자료를 보면, 미국은 국민소득 대비 최저임금 부담이 한국의 50%밖에 안 된다. 이렇게 정해놓고 단속하라는 건 불가능하다.

욱 그 자료는 오해의 소지가 있다. 미국의 연방 최저임금은 7.25달러지만, 이건 최저 기준이며 어떤 경우에도 위반해선 안 된다. 주와 카운티, 시에선 그보다 더 높게 정하기 때문에 연방 기준과 격차가 매우 크다. 시애틀이 12달러인 것도 이 때문이다. 단순히 미국 7.25달러보다 한국이 높은 수준이라고 하는 건 잘못된 거다.

근 해석의 차이는 있겠지만, 시애틀에 버금가는 (경제 상황이) 한국은 없다.

선 최저임금을 국민소득 통계에 대비하는 건 적절치 않다. 최저임금이 제일 높은 나라는 호주지만, 국민소득은 미국보다 떨어진다. 최저임금에 사회적으로 높은 가치를 부여하느냐, 연대의 문화를 보다 중시하느냐 아니냐에 따라 나라별 차이가 있다.

―최저임금위 제도개선 티에프는 지난해 6대 과제를 제시했다. 노동계가 요구한 △가구생계비 계측 및 반영방법 △최저임금 인상이 소득분배 개선 및 저임금 해소에 미치는 영향 △최저임금 준수율 제고가 있고, 경영계가 요구한 △최저임금 산입범위 개선방안 △업종·지역별 등 구분적용 방안 △최저임금 결정구조·구성 개편이 있었다. 이 가운데 뭐가 가장 시급한 사안이라고 보나. 지금까지는 경영계 요구안만 집중적으로 논의됐는데.

욱 가장 큰 문제는, 최저임금 결정 제도나 이행강제 제도는 하나의 제도로 유기적으로 연결된 건데, 지금은 따로 돼있어서 정부가 집행을 못한다는 점이다. 최저임금이 어떻게 계산되는지 나도 모르겠다. 판사들도 헷갈린다. 법학자도, 판사도 모르는 최저임금을 일반 사용자한테 어떻게 지키라는 거냐. 산입범위, 주휴수당, 통상임금 같은 과제를 따로 검토하다 보니 정치적 흥정 사안이 돼버려 제도가 산으로 간 거다. 임금구조 자체를 모든 사람이 다 알 수 있는 단순한 제도로 개선하고, 최저임금도 그 틀 안에서 논의해야 한다.

선 제일 시급한 건 미만율이다. 지난해 최저임금 미만율이 15%이다. 그런데 시급제 노동자 180만명 가운데 미달자는 4.6%밖에 안 된다. 시급은 계산이 분명하니까 미달이 드문 것 같다. 월급제나 구성이 복잡한 경우는 노동자도, 사용자도 최저임금이 얼마인지 계산하기 어렵다. 임금 구성을 단순화해야 된다. 재계가 잔업수당 덜 주려고 복잡하게 만든 건데, 이제는 통상임금에 준해서 정비하는 게 필요하다. 최저임금 제도 개선 사항은 캐비닛에 넣어놨다가 심심하면 하나씩 꺼내오는 것 같다. 한꺼번에 논의해야 한다.

근 통상임금 예규는 노동부가 만든 거고, 그 체계 속에서 노사 협상으로 상여금을 늘려온 건데 기업이 책임지라고 하면 억울하다.

시급제 주는 사람도 최저임금을 잘 지켰으니 올려야 된다는 게 아니다. 너무 높으니 이제 낮춰달라는 거다. 주급제나 월급제는 주휴수당 문제가 있다. 안 그래도 시급제보다 일주일에 하루, 한 달에 4일치를 더 주고 있는데, 최저임금까지 낮게 계산해주니까 이중으로 억울하다는 거다. 지난해 대법원에서 주휴시간 35시간을 빼고 월 소정근로시간을 계산했다.(주휴수당은 일주일에 15시간 이상 일하고 정해진 날짜를 개근하면 지급되는 하루치 유급휴일수당이다. 한 달에 35시간에 해당되는데, 고용노동부는 이를 포함한 209시간을 월 소정근로시간으로 본다. 그런데 대법원은 지난해 11월, 주휴시간 35시간을 뺀 174시간만 월 소정근로시간에 해당되며 최저임금 산정 기준 역시 월 174시간으로 봐야 한다고 판결했다.) 일리가 있는 결정이다. 그런데 정부는 지난해 말 최저임금법 시행령을 개정하면서 (기존처럼) 최저임금을 산정할 때 주휴시간을 근로시간에 포함하는 것을 명문화했다. 대법원 판례를 행정부가 뒤집을 순 없다. 국민적 정당성이 있는지 재검토가 필요하다. 소정 근로시간은 법으로 정해야 한다.

이승욱 이화여대 교수

“전문가 구간 설정은 말이 안돼…노사가 의견 내야

최저임금은 고용률 정책이 아니라 최저생계 기준

‘지불능력’ 고려는 업종별·지역별 차등 문 열어준 것”

욱 최저임금에 주휴수당을 포함하는(주휴시간을 제외하는) 대법원 판례가 처음 나온 게 2007년이다. 2018년까지 11년 동안 판례와 최저임금위원회의 최저임금 기준이 달랐지만, 노사정 누구도 이의를 제기하지 않고 월 소정근로시간을 209시간으로 계산했다. 그런데 지금 와서 지키자고 하는 게 이상하다. 오히려 (209시간이) 관례이므로 대법원이 존중해줬어야 한다. 대법원이 주휴수당을 최저임금에 포함하고 근로시간을 174시간으로 한 근거는 최저임금법 시행령에 그렇게 규정돼있기 때문이고, 정부가 시행령을 관행대로 고친 건 법치주의상 문제가 없다.

―주휴수당을 없애고 기본급화해야 한다는 주장도 있다. 전반적인 임금체계 개편과도 관련되는 문제인 것 같다.

선 월급제의 경우 최저임금 문제는 사실 분자, 분모에 뭘 넣느냐 하는 계산방식일 뿐이다. 주휴수당이 문제라면 빼면 된다. 그 대신 월급엔 주휴수당이 포함돼있으므로 기본급을 그만큼 올리면 된다.

근 주휴수당은 40시간 일하면 자동적으로 따라 붙는 거다. 거기에 왜 (근로시간으로) 8시간을 더하나.

욱 최저임금을 계산할 때 주휴수당을 빼는 게 단순하긴 한데, 계산상의 명목으로 주휴수당을 무급화해야 된다는 건 좀 살펴볼 필요가 있다. 1953년에 주휴수당(근로기준법)을 만들었던 건 임금 수준이 워낙 낮고 노후보장이 안되기 때문이었다. 지금도 그렇게 볼 거냐, 아니면 어느 정도 수준에 올라와있다고 볼 거냐 이건 정치적으로 결단할 사안이다. 다만 주휴일을 무급으로 한다고 해도, 전제는 기존 임금을 삭감하는 일은 없어야 된다는 거다. 이를 전제로 임금구조와 근로시간 개편이 필요하다. 산업구조가 완전히 달라졌는데 1953년에 만든 제도를 계속 가져갈 수 있나.

―그렇다면 지금 노사정 각각이 해야 할 역할은 뭔가.

근 기업은 고용 창출 의무가 있다. 그 의무를 다하려면 고용과 임금의 조화가 필요하다. 노사정이 대타협 차원에서 산업체제와 안 맞는 갈등 구조를 거르고, 경제 주체들이 협력적 관계를 유지할 수 있도록 해야 한다. 기업들은 정말 견디기 어렵다는 절박함이 있다.

선 최저임금 인상의 영향이 과거보다 크게 느껴지는 건 사실인데, 재계의 반발이 강하니까 정부가 너무 졸속으로 제도 개선에 나서는 것 같다. 포괄적으로 전체를 놓고 논의할 필요가 있다.

욱 쟁점들이 모두 유기적으로 연관된 것들이고, 더 깊이 들어가면 임금과 근로시간의 전체 시스템과 관련된 것이라 거시적인 관점에서 최저임금, 통상임금을 같이 봐야 한다. 근본적인 고민과 논의가 본격화되는 계기가 되면 좋겠다.

진행·정리 조혜정 한겨레경제사회연구원 수석연구원 zesty@hani.co.kr

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