홍준표·박정희·조선일보도 토지공개념 신봉자였다

보수가 사랑했던 토지공개념…보자본주의 체제 보충하는 전세계적인 흐름

CBS노컷뉴스 윤홍집·권희은 기자

개헌안 발표하는 조국 청와대 민정수석. (사진=청와대 제공)

문재인 정부가 헌법에 담으려는 '토지공개념'을 두고 연일 갑론을박이 벌어지고 있다. 사회 불평등 해소를 위해 당연한 조치라는 평가와 시장경제를 저해할 수 있다는 우려가 팽팽히 맞선다. 일각에서는 '사회주의 헌법'이라는 비판까지 나온다.

토지공개념은 토지의 소유와 처분은 공공성을 위해 적절히 제한할 수 있다는 개념이다. 토지의 소유 불균형이 사회 양극화 및 불평등 문제의 주 원인이라 보고, 이를 바로잡기 위한 대책이다.

토지공개념이 이번 개헌안에서 느닷없이 '갑툭튀'한 것은 아니다. 현행 헌법에도 토지공개념은 존재한다. 헌법 23조 2항에서는 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다"고 정해뒀고, 헌법 제122조에서도 "국가는 국민 모두의 생활 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 따라 제한과 의무를 과할 수 있다"고 규정하고 있다.

헌법에 존재하는 개념이지만, 현실에서 토지 문제는 사실상 사익이 공익을 우선하는 방식으로 소유되고 이용, 처분되고 있다. 이에 정부 개헌안을 통해 해석상 인정되고 있는 토지공개념을 명확히하고자 하는 것이다.

박정희 전 대통령, 노태우 전 대통령, 홍준표 자유한국당 대표.

◇ 박정희, 노태우, 홍준표…보수가 사랑했던 '토지공개념'

토지공개념의 시초는 박정희 정권 시절로 거슬러 올라간다. 1978년 신형식 당시 건설부 장관이 국회에서 "토지의 사유 개념은 시정돼야 한다"며 "토지의 공개념에 입각한 각종 토지정책을 입안 중"이라고 천명하며 쓰이기 시작했다.

이후 노태우 전 대통령이 1989년 토지공개념 3법이라고 불리는 '토지초과이득세', '택지소유상한제', '개발이익환수제'를 제정, 정부 정책으로 도입했다. 다만 '토지초과이득세'의 경우 헌법불합치, '택지소유상한제'는 위헌 결정을 받아 실제 효력을 발휘하지는 못했다.

홍준표 자유한국당 대표도 과거 토지공개념의 열혈 신봉자였다.

홍 대표는 2005년 한나라당 의원 시절, 성인 1인당 소유할 수 있는 주택을 1채로 제한하는 것을 골자로 한 '주택소유제한특별조치법안'을 준비 중이라고 밝혔다. 이 법안에 따르면 미성년자는 상속 등을 제외하고는 주택 소유도 불가능했다.

정부 개헌안이 담으려는 '토지공개념'보다도 진일보한 파격 법안이었다. 해당 법안에 대해 '좌파 정책'이라는 비판이 나오자 홍 대표는 "좌파 정책이든 우파 정책이든 투기를 잡을 수 있다면 채택해야 한다"며 "인구의 5%가 60%의 주택을 소유하고 있는 비정상적인 상황을 바로잡아야 한다"고 강조했다.

이후 2007년에도 홍 대표는 "국가가 장기적으로 국·공유지를 비축해 토지가 공공재라는 인식이 일반화되도록 해야 한다"고 주장하며 토지공개념 도입 필요성을 천명했다.

17대 대선을 앞두고 한나라당은 아예 홍준표의 '시장친화적 토지공개념'을 당론으로 채택하기도 했다. 땅은 공공기관이 소유하고 건물만 분양해 아파트 분양값을 낮춘다는 취지였다.

1989년 7월 13일자 조선일보에 실린 '토지공개념 꼭 해야' 사설(좌)과 같은 해 7월 12일 동아일보에 게재된 '토지공유제 왜 필요한가' 사설(우) (사진=해당 신문 캡처)

◇ '사유재산제 흔든다'던 조선·동아 과거엔 "토지공개념 확대 도입" 주장

사유재산제의 근간을 흔든다며 22일 비판성 기사를 실은 조선·동아일보 또한 과거 토지공개념이 확대 도입돼야 한다고 주장한 바 있다.

조선일보는 1989년 7월 13일자 '토지공개념 꼭 해야'라는 사설에서 "토지를 사적소유와 시장경제에 맡겨두기보다는 보다 공유적 복리에 기여하도록 만드는 일은 자본제의 자기수정과정이라 보아야 하며, 지금의 우리 상황은 바로 그런 수정이 필요한 시기"라고 힘을 실어 말했다.

동아일보도 전날인 7월 12일 '한국자본주의의 새실험-토지개념은 확대도입되어야 한다'는 사설을 게재했다. 사설에선 "요즘의 정치불안 사회불안이 어디서 생겨났는지를 되돌아보면 토지공개념의 위헌시비란 사치스럽기까지 한 것"이라며 지지하는 목소리를 냈다.

또 8월 31일 '토지공개념 왜 필요한가'라는 사설을 통해선 "토지공개념 도입의 당위성은 자명하다"며 "토지는 사적소유의 대상인 동시에 원초적으로 공공성을 띠고 있다"고 강조했다.

이외에도 조선일보는 ▲"절실한 토지공개념…"(1989.07.02) ▲"토지공개념 결국 재벌에 굴복하나"(1989.09.30), 동아일보는 ▲"[토지공개념되면 경영위축]은 억지"1989.09.28) ▲"토지공개념 정착에 최선을"(1989.09.29) ▲"토지공개념 관철을"(1989.08.24) 등의 기사를 게재하며 토지공개념 확대를 옹호했다.

◇ 백혜련 "토지공개념, 자본주의 체제 보충하는 전세계적인 흐름"

해외 국가 중엔 네덜란드, 스웨덴, 핀란드, 이스라엘 등이 토지공개념을 국지적으로 적용하고 있다. 특히, 핀란드는 토지공공임대제를 가장 성공적으로 정착시킨 국가로 꼽힌다.

토지공공임대제는 토지공유제처럼 토지의 처분권과 수익권은 정부가 가지되, 토지사용은 토지사유제처럼 사적주체에게 맡기는 제도다. 사적주체는 토지를 사용하는 동안 정부에 토지사용료를 납부하고 사용을 그만 둘 때 정부에 토지를 반납한다.

핀란드는 헬싱키 토지의 60%는 헬싱키 시정부 소유며 임대료가 시 1년 예산의 15%에 달한 것으로 알려진다. 핀란드에서 모든 공공토지는 공공토지임대법의 적용을 받고 있다.

이와 관련해 더불어민주당 백혜련 대변인은 22일 한 라디오 방송에 출연해 "현대 사회에서 대부분의 국가들이 토지 공개념을 도입하고 있다"며 "(토지공개념은) 경제 자본주의 체제의 미진한 점을 보충하는 개념으로서 전세계적인 흐름"이라고 밝혔다.

한편, 역사학자 전우용씨는 토지공개념이 사회주의 정책이라고 비판하는 시선에 대해 일침을 가하기도 했다.

그는 20일 트위터에서 "자기 동네에 장애인 특수학교나 요양병원이 들어선다고 하면 펄펄 뛰면 난리 치던 인간들이, 대통령 발의 개헌안의 토지공개념을 두고 '빨갱이 사상'이라고 한다"며 "저들은 자기들이 '빨갱이 사상을 실천했다는 사실조차 모른다. 토지공개념이 싫으면 자기 땅 아닌 곳에 뭘 짓든 간섭 말았어야 한다"고 꼬집었다.

이어 '토지공개념은 1949년 농지개혁에서 도입했다. 과다한 농지 소유가 금지되고, 농지 임대수익율(소작로율)이 제한됐다"며 "자유한국당이 토지공개념을 빨갱이 사상'이라고 욕하는 건, '이승만은 빨갱이'라고 하는 것과 같다"고 냉소했다.

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