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헌법자문위 "총리제는 유지에 무게…대통령 4년 연임"(종합)

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대선 결선투표 포함됐지만 반대여론 커…감사원은 독립기구화

CBS노컷뉴스 이준규 기자

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문재인 대통령이 13일 청와대에서 열린 국민헌법자문특별위원회 초청 오찬에서 정해구 위원장(오른쪽)으로부터 국민헌법자문특위의 헌법 초안을 전달받은 후 기념촬영을 하고 있다. (사진=청와대 제공)

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대통령 직속 정책기획위원회 산하 국민헌법자문특별위원회는 13일 대통령과 중앙정부의 권력 분산과 직접민주주의 강화를 골자로 하는 자문안을 문재인 대통령에게 보고했다.

정해구 자문위원장과 김종철, 하승수 부위원장은 이날 오후 서울 프레스센터에서 기자회견을 열고 △국민주권 △기본권 강화 △지방분권 강화 △견제와 균형 △민생개헌을 5대 원칙으로 하고 다양한 방식으로 국민 의견을 반영해 자문안을 마련했다고 설명했다.

◇국무총리제는 현행 유지…대통령은 4년 연임

자문위는 권력구조를 결정하는 핵심 요소인 국무총리의 선출 방안에 대해서는 현행과 같이 대통령의 임명하고 국회가 동의하는 방안을 1안으로, 국회가 추천하고 대통령이 임명하는 안을 2안으로 하는 복수안을 제출했다.

하승수 부위원장은 "국무총리 선출 방식에 대해 국민들이 전문가들의 설명을 듣고 2시간에 걸쳐 숙의형 토론을 한 결과 국무총리는 국회에서 선출하는 방식 즉 이원집정부제에 대한 반대 의견이 48.3%에서 68.3%로 무려 20%p나 올라갔다"며 "국회에 대한 불신이 강한 것으로 해석된다"고 말했다.

총리 선출과 밀접한 관련이 있는 국회의 장관 임명동의제도도 복수안을 제안했다.

대통령 임기에 대해서는 4년으로 하되 1차례에 걸쳐 연임할 수 있는 1차 연임제(연임형 중임제)를 단일안으로 제출했다. 한 차례 당선됐던 대통령이 이어지는 대선에서 선출되지 못하면 다시는 피선거권을 얻지 못하는 방식이다.

대선제도에는 결선투표제를 도입하는 안을 단일안으로 제출했다. 자문위는 새로운 제도인 만큼 아주 심도 있는 논의를 통해 신중하게 결정했다고 덧붙였다.

야당에서 도입의 필요성이 제기되고 있는 연동형비례대표제 등 선거제도와 관련해서는 법률사항이고 선거제도는 통상적으로 국회에서 협상을 통해 만들어지는 만큼 헌법에는 커다란 원칙 정도만 반영될 수 있다고 선을 그었다.

◇대통령 권한 대폭 축소…감사원은 독립기구로

대통령 권한 축소의 중점 사항 중 하나인 감사원의 독립여부에 대해서는 헌법상 독립기구화 하는 방안이 1안, 국회 소속으로 하는 안이 2안으로 마련됐다.

자문위는 회계감사권과 직무감찰권을 가진 감사원 개혁에 대한 공감도는 국민과 시민사회 등 모든 공론화 과정에서 매우 높았지만 국회로 전속시키기에는 국민들의 국회에 대한 불신이 여전히 있다는 점을 고려했다며 국회의 신뢰도가 낮음을 거듭 지적했다.

사면권을 국회의 동의를 받아 실현할 수 있도록 하는 안이 제출된 것도 대통령의 권한을 축소하는 내용이다.

자문위는 정치인에 대한 불신은 지방분권 분야에도 영향을 미친 것으로 파악했다.

정 위원장은 "전문가들이나 지방분권 운동가들과 달리 일반 여론조사에서는 지방분권에 대한 의견이 소극적으로 나왔다"며 "이는 지방분권이라는 큰 틀에는 찬성하지만 이를 책임지는 지자체장이나 지방의원, 즉 제도를 책임지는 사람에 대한 불신이 있는 것"이라고 말했다.

지방분권을 강화하는 것이 북한이 주장하는 연방제와 유사하다는 일부 여론에 대해서는 "악성적이고 비약적인 색깔론"이라며 확대해석을 자제했다.

자문위는 대통령 뿐 아니라 대법원과 헌법재판소 등 사법부에 대해서도 인사권 등을 포함해 전반적으로 권한을 줄이는 방향으로 논의했다.

반면 국회의 권한을 확대하는 방안들은 다양하게 담았다.

예산법률주의의 도입, 정부의 법안발의권 폐지, 국회 상시운영, 예산심의 자율화, 조약에 대한 비준동의권 확대, 헌법기관 구성인사에 대한 추천 확대 등이 논의됐으며 대부분 복수안으로 마련됐다.

◇5·18, 부마, 6·10도 전문에 포함…수도 조항 신설

헌법 전문에는 기존 3·1운동, 4·19민주이념 외에 5·18민주화운동과 부마민주항쟁, 6·10민주항쟁 등도 병기하는 방안을 마련했다. 모두 일어난 지 30년이 지나 역사적인 평가가 객관적으로 이뤄질 수 있다는 판단과 함께 국민저항권의 성격도 포함시킬 수 있기 때문이다. 다만 논란이 일던 촛불혁명은 역사적 의미가 크지만 발생시기가 최근인 점이 부담돼 포함되지 않았다.

국민들이 직접 민주주의에 참여하는 방안으로는 국민소환권과 국민발안권을 담았다. 국민소환은 국민이 부적격하다고 판단한 국회의원을 임기 중에도 소환해 투표를 통해 파면할 수 있는 제도다. 국민발안은 국민이 직접 법률 제·개정안, 헌법 개정안을 발의할 수 있도록 하는 제도다.

다만 집단적으로 의사결정에 참여하는 것을 권리 보장의 핵심으로 보고 저항권과 관련한 직접적인 조항은 포함시키지 않았다.

국민적 요구가 커지고 있는 알권리와 관련해서는 정보기본권, 자기권리통제권, 청원권 등을 강화하는 방향으로 자문안을 만들었다고 설명했다.

그간 명문이 없던 수도에 대한 조항도 마련했다. 이는 2004년 헌법재판소가 수도에 대한 조항이 있어야만 가능하다고 판단했던 수도이전을 가능하게 하는 것으로 세종시를 행정수도로 규정할 근거가 될 전망이다.

'근로'를 '노동'으로 대체하는 것은 반대 여론이 많아 포함하지 않았지만 동일가치노동 동일임금 보장, 공무원의 노동3권 보장 등 노동권 강화의 내용은 자문안에 담았다.

토지공개념은 토지소유에 대한 불균형을 해결하기 위한 사회경제적 정의 실현을 이유로 현행 헌법보다 강화하는 방향으로 논의했다. 다만 국가가 토지조사에 대한 의무를 지나치게 부과하거나 권리를 쉽게 제한하는 권력 오남용을 막기 위한 내용도 포함했다고 설명했다.

최초로 헌법을 한글로 표기하려는 것도 자문안의 특징이다. 일본식 표기를 우리 문법에 맞도록 변경하고 조문이 일상어와 가까워지도록 표준말을 사용하도록 했다.

정 위원장은 "개헌은 수 년 간의 논의가 있었고 지난 대선에서도 모든 후보가 오는 6월 지방선거에서 투표에 부치겠다고 했을 정도의 시대적 과제"라며 "다만 그 주체는 정당이나 대통령이 아닌 국민이고 정치권은 국민의 의견을 수렴해 헌법으로 보완하는 역할을 해야 한다"고 강조했다.

자문안 공개여부와 향후 활동에 대해서는 "문 대통령이 오는 20일 전후로 정부안을 발의할 텐데 그 전까지는 공개할 수 없고 정부안 발의 후 공개여부를 판단하겠다"며 "자문위의 활동 기간은 오늘까지지만 상황의 변화가 있을 수 있는 만큼 단정적으로 얘기하긴 어렵다"고 답했다.

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