내각제vs이원정부제vs분권형대통령제..국민은 헷갈려

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25일 오후 서울 여의도 국회 의원회관 특별위원회 대회의실에서 헌법개정특별위원회 제1소위원회 회의가 진행되고 있다. 2017.7.25/뉴스1 <저작권자 © 뉴스1코리아, 무단전재 및 재배포 금지>

'권력구조'에 대한 해석과 이론은 다양하지만 기본적인 개념은 한 나라를 통치하는 방식이다. 이 권력구조를 개편하는 일은 대통령제를 선택하고 있는 한국에서는 쉽게 말해 대통령 권력을 나누느냐 더하느냐, 대통령직을 한 번만 하느냐 연임하게 하느냐 등 헌법과 법에 따른 통치구조를 바꾸는 작업이다.

한국은 1987년 헌법 이후 중앙집권적 대통령의 단임제를 권력구조로 운영해 왔다. 이게 박근혜 전 대통령의 탄핵을 거치며 다시 도마에 올랐다. 중앙집권이 제왕적 권력으로 변질되면서 소수의 주변 인물들이 권력을 독점했다는 이유에서다.

또 단임제에 따른 짧은 대통령 임기는 임기 말 레임덕을 가속화시켰고 아무리 좋은 정책이라 해도 사실상 유효 기간을 단 채 세상빛을 볼 수밖에 없었다. 이전 정부를 거치며 사라진 녹색, 창조 등의 키워드만 돌이켜봐도 그 영향은 크고도 직접적이었다는 것을 알 수 있다. 개헌 과정에서 직접적으로 손을 대야 한다는 컨센서스가 형성된 것은 이 때문이다.

실제 개헌 논의를 주도하고 있는 개헌특위에서 권력구조 개편은 가장 큰 쟁점이다. 여당은 기본적으로 4년 중임의 대통령중심제를 주장하고 야당은 중임보다는 대통령의 권력을 나누는 게 먼저라며 분권형 대통령제를 주장한다.

이는 사실상 여야의 입장 차이에서 나온 주장이라 봐도 무방하다. 집권여당인 더불어민주당은 ‘최소 13년’을 자신한다. 문재인 대통령의 5년 임기에 차기 대통령까지 배출한 후 4년 중임으로 8년을 집권하면 총 13년 집권이 가능하다는 시나리오다. 야당은 반대편에 서 있다. 정권을 못 잡았는데 힘까지 몰아줄 수는 없다는 거다. 현 체제를 공고히 해주는 방식을 택하는 것은 부담이다.

일반적으로 대통령제의 반대편엔 의원내각제가 있다. 의원내각제는 의회가 실질적으로 국가를 통치하는 구조다. 대통령은 국가원수로 남지만 권한은 다수당 수장에게 쏠리게 돼 있다. 내각을 다수당이 구성하는 만큼 행정권도 다수당이 갖게 된다. 입법부와 행정부 권한이 한 곳으로 집중된다. 다만 다수당이 전횡할 경우 이를 막기가 어렵다.

이원집정부제와 분권형 대통령제는 모두 대통령제와 내각제를 섞은 방식이다. 대통령의 권력을 총리가 나눠 갖는다. 대통령이 외교나 국방 등을 맡고 총리가 내각을 이끄는 게 일반적이다. 행정부와 입법부 간에 견제와 균형이 특징이다. 그러나 내치와 외치의 분리가 사실상 이뤄지기 어렵다는 점이 약점이다.

개헌 논의 과정에서 여당의 지지를 받으면서 크게 힘이 실리는 건 4년 중임제다. 임기를 지금보다 1년 줄이되 재선을 허용한다. 레임덕(임기말 권력누수) 현상을 막을 수 있도록 하는 게 핵심이다. 다만 독주하는 권력에 대한 견제심리가 강한 한국 정치 감정 상 오히려 레임덕만 1년 앞당길 수 있다는 지적도 나온다.

우경희 기자 cheerup@mt.co.kr

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